II SA/Wr 263/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Rejonowego Przedsiębiorstwa Komunalnego Spółka z o.o. z Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przedmiotem skargi jest w/w decyzja Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...], wydana na podstawie art.138 § 2 k.p.a., orzekająca uchylenie decyzji Starosty Z. z dnia [...]r. Nr [...] udzielającej Rejonowemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu Sp. z o.o. w Z. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych i odprowadzania oczyszczonych ścieków ze Z. i okolicznych wsi do rz. K. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w/w decyzją organ I instancji udzielił Rejonowemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu Sp. z o.o. w Z. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych i odprowadzania oczyszczonych ścieków do rz. K . Od powyższej decyzji odwołało się L. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w L. wnosząc o zmianę decyzji lub jej uchylenie w związku z naruszeniem przepisów art. 21 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z póż. zm.), naruszenie art. 125 pkt 3, art. 128 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z póz. zm.), naruszenie art. 144 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 6) oraz naruszenie art. 7 kpa. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu wniesionego odwołania oraz przesłanych akt sprawy, stwierdził, iż w toczącym się postępowaniu administracyjnym wielokrotnie wskazywano, iż ujęcie wody na rzece K. w P. jest źródłem zaopatrzenia w wodę miasta L. i okolicznych gmin i w związku z tym rzeka ta powinna prowadzić wody co najmniej o jakości ustalonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 listopada 2002 r, w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać wody powierzchniowe wykorzystywane do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia (Dz.U. Nr 204, poz. 1728). W związku z tym celowe byłoby odprowadzanie oczyszczonych ścieków z oczyszczalni komunalnej w Z. do rz. L. a nie bezpośrednio do rz. K. lub w przypadku odprowadzania ścieków do rz. K. należałoby zmodernizować oczyszczalnię aby poprawić jakość odprowadzanych ścieków, która pozwalałaby na utrzymanie wód K. w odpowiedniej kategorii jakości wody przeznaczonej do spożycia a tym samym skutecznie zabezpieczyć ujęcie wód w P . Zarzucane przez stronę odwołującą naruszenie art. 21 ustawy z dnia 27 lipca 2001 cytowanej wyżej, w ocenie organu odwoławczego jest zasadne ponieważ Przedsiębiorstwo Komunalne Spółka z o.o. w Z. nie wykazało, iż określone w tym przepisie wymagania dotyczące standardów emisyjnych oraz obowiązku nieprzekraczania standardów jakości środowiska zostaną spełnione do dnia [...] r. Nie podano konkretnych warunków, terminów i sposobów realizacji zadań, chociaż obowiązek taki ciąży na stronie występującej z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy w ostatniej swojej decyzji z dnia [...]r. nr [...] uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Starosty Z. z dnia [...]r. nr [...] również wskazywał na zastosowanie art. 21 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. cytowanej wyżej przy wydaniu pozwolenia wodnoprawnego i podania konkretnych warunków z terminami i sposobami realizacji żądań, które doprowadzą do nieprzekraczania standardów jakości środowiska. Organ I instancji zobowiązał w zaskarżonej decyzji (pkt. VI.8) wnioskodawcę do opracowania programu ochrony środowiska dla oczyszczalni ścieków w Z. w terminie do dnia [...]r. wskazując na podstawę prawną art. 21 ustawy z dnia 6 lipca 2001 o wprowadzeniu ustawy -Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, który zupełnie nie wynika z tego przepisu. Opracowanie programu ochrony środowiska nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem. Również zarzuty przedstawione w odwołaniu przez stronę dotyczące naruszenia postanowienia art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. -Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1129, z póź. zm.) oraz art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.Nr 62, poz. 627 z póż. zm.) są zasadne gdyż pozwolenie wodnoprawne nie powinno naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska a eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, co może być trudne, zważywszy na to, iż rz. K. jest źródłem zaopatrzenia w wodę miasta L. i okolicznych gmin. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób wnikliwy postępowania a zwłaszcza nie poddał analizie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 21 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z póź. zm.), które stanowią podstawowy warunek udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym naruszył art. 7 kpa. W świetle powyższego orzeczono jak wyżej. Skargę na powyższą decyzję wniosło Rejonowe Przedsiębiorstwo Komunalne Spółka z o.o. w Z., zarzucająca naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., w konsekwencji wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnienie skarżąca strona podniosła, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zatem decyzję kasacyjną można wydać wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego /w całości lub znacznej części/. Tam, gdzie takiej konieczności nie ma, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, wszak zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze organ drugiej instancji nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy. Przesłanek art. 138 § 2 kpa nie można interpretować rozszerzająco. W tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite /vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz CH. Beck 1996r., str. 592/. Powyższe oznacza, że tam, gdzie nie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ I instancji nie naruszył zasad procedury administracyjnej – organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej, a winien wykorzystać możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 kpa stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy /z uzasadnienia wyroku NSA I SA/Po 234/96/. Z przepisu art. 138 § 2 kpa wynika, iż Wojewoda mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania tylko wtedy gdy postępowanie w I instancji zostałoby przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdyby Starosta nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo, gdyby postępowanie zostało przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono by w nim przepisy procesowe. Na pewno zarzut "braku wnikliwości" nie oznacza potrzeby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co mogłoby stanowić podstawę przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Niezależnie od powyższego nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, iż "organ I instancji nie poddał analizie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 21 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo o ochronie środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Zdaniem skarżącego przedłożone przez niego opracowanie pt. "Aneks do operatu wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni w Z." autorstwa prof. Dr hab. Inż. J. P. wskazuje wyraźnie obowiązki do zrealizowania wynikające z w/w przepisu, a obowiązki te zostały wskazane w pkt VI 8 decyzji organu I instancji. Również zdaniem skarżącej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. wobec faktu, iż wskaźniki zanieczyszczeń w odprowadzanych oczyszczonych ściekach, a określone w decyzji I instancji nie naruszają wymagań ochrony zdrowia i środowiska odpowiadają wymaganiom zawartym w art. 125 i art. 129 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne /Dz.U. nr 115, poz. 1229 z póź. zm./ nie może się ostać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia dnia [...]r., Nr [...] odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że Wojewoda D. powołując się na przepis art.138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty Z. z dnia [...]r., Nr [...] udzielającą Rejonowemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu Spółka z o.o. w Z. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód podziemnych i odprowadzania oczyszczonych ścieków ze Z. i okolicznych wsi do rzeki K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że skarżona decyzja Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...] podlega kontroli Sądu co do zgodności z w/w przepisem art.138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że przepis art.138 § 2 k.p.a. na podstawie którego organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję przewiduje, że organ ten może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem przesłankami do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie cyt. wyżej art.138 § 2 k.p.a. jest przeprowadzenie postępowania w pierwszej instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a co ma miejsce wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Innymi słowy decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji nie dają bowiem podstaw do zastosowania tego przepisu. Natomiast przyczyny dla których organ uznał za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej tego typu i nie skorzystał z uregulowania art. 136 k.p.a. powinny być w sposób przekonujący przedstawione w uzasadnieniu decyzji ( art. 107 § 3 k.p.a.). Trzeba tutaj zwrócić uwagę na szczególną rangę jaką ustawodawca przypisał uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swojej decyzji między innymi fakty, które uznał za udowodnione, dowody na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom. W uzasadnieniu prawnym należy zaś wyjaśnić podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny być zatem tak przedstawione aby strona mogła zrozumieć i ewentualnie zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy nie pozwala również na dokonanie kontroli tej decyzji w postępowaniu sądowym. Niedopełnienie tego obowiązku, powoduje naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych m.innymi w art. 7, art. 11 k.p.a. i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że nie spełnia ono określonych wyżej wymogów. Nie zostało bowiem precyzyjnie wykazane z jakich względów organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ograniczono się jedynie do dokonania oceny decyzji pierwszoinstancyjnej oraz wykazania uchybień jakie decyzja ta - w ocenie organu - zawiera. Nie dokonano natomiast ponownego rozpatrzenia sprawy, w wyniku czego, organ odwoławczy mógłby ustalić czy możliwe jest podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie zebranego materiału dowodowego sprawy. Niesporne jest w sprawie, że opisana wyżej decyzja Starosty Z. z dnia [...]r., Nr [...] wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wobec uchylenia przez Wojewodę D. decyzją z dnia [...]r., Nr [...] poprzedniej decyzji Starosty Z. z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie wyżej określonym. W tej sytuacji organ odwoławczy rozpoznając wniesione w niniejszej sprawie odwołanie winien był je rozpoznać nie tylko mając na względzie materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, lecz także winien przeanalizować, jak zrealizowane zostały przez organ pierwszej instancji wytyczne zawarte w opisanej wyżej decyzji kasacyjnej z dnia [...]r. Zdaniem Sądu , organ odwoławczy wydając w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję kasacyjną nie wykazał, by sprawie istotnie zachodziły przesłanki z art.138 § 2 k.p.a., naruszając przy tym przede wszystkim przepis art.107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdza , że inwestor nie spełnił wymogów z art.21 w/w ustawy z dnia 27 lipca 2001r. – Prawo ochrony Środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw , nie badając – analizując w tym względzie zgromadzonych w sprawie dokumentów , a to : "Ekspertyzy w sprawie konieczności odprowadzania ścieków oczyszczonych do rzeki K. z oczyszczalni ścieków z Z.", noszącej datę [...]r.,opracowanej przez prof.dr hab.J. P. – biegłego w zakresie postępowania wodno-prawnego, Aneksu do operatu wodno-prawnego na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni w Z., noszącego datę [...]r., opracowanego przez w/w prof.dr hab.J. P. – rzeczoznawcę MOSZNi L. oraz mgr A. P., a także stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w kwestii ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego rzeki K., a zaprezentowanego w piśmie z dnia [...]r., znak: [...]. Także zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólne stwierdzenie organu, z powołaniem się na przepis art.125 pkt.3 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne oraz art.144 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony Środowiska, że pozwolenie wodnoprawne nie powinno naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska, a eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, samo w sobie nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji w trybie art.138 § 2 k.p.a., a to z tej przede wszystkim przyczyny, iż ze stwierdzenia tegoż nie wynika jakie czynności dowodowe, niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy miałyby być przeprowadzone w tym zakresie przez organ pierwszej instancji. Nie zostało również uzasadnione dlaczego, zdaniem orzekającego, czynności dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji są niewystarczające. Wreszcie nie wyjaśniono z jakich względów, organ odwoławczy – jeżeli miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy – nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, albo nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję /art. 136 k.p.a./. W tym miejscu trzeba zauważyć, że konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów /np. zasięgnięcie opinii biegłego, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o którym mowa w art. 136 k.p.a. i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji. Raz jeszcze trzeba jednak podkreślić, że co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter merytoryczno – reformacyjny. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. kompetencje organu odwoławczego obejmują bowiem zarówno korygowanie wad prawnych decyzji pierwszoinstancyjnej polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Dla wydania jednakże decyzji kasacyjnej konieczne jest spełnienie przesłanek normatywnych kasacji tj. wykazanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części a uzupełnienie postępowania w trybie art. 136 k.p.a. nie jest możliwe. Dotąd powiedziane prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. a także przepisów o uzasadnieniu decyzji zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 przywołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie w pierwszym rzędzie rozpoznanie sprawy i jej ocena na podstawie zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Jeżeli jednak – po dokonaniu takiego rozpatrzenia – organ odwoławczy będzie miał nadal istotne wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, powinien rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Dopiero jeżeli uzna, że zakres uzupełniającego postępowania dowodowego przekracza dopuszczalne granice, gdyż istnieje konieczność przeprowadzenia tego postępowania w znacznej części, uprawniony będzie do wydania decyzji kasacyjnej.