II SA/Wr 2634/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis ( sprawozdawca) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Magda Mikus - po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji I. uchyla zaskarżona decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego 10 zł kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. W postępowaniu wyjaśniającym, wszczętym w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku stodoły na posesji nr [...] w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. ustalił, iż budynek ten jest częściowo zlokalizowany na działce nr [...], a częściowo na działce nr [...], na posesji nr [...] w S . Część obiektu, znajdująca się na działce nr [...], należy do E. S. i jest użytkowana jako pomieszczenie gospodarcze, w którym - podczas oględzin, zauważono ubytki w pokryciu dachu, zniszczoną i częściowo nadpaloną drewnianą konstrukcję więźby oraz częściowe braki drewnianych elementów konstrukcji. Natomiast część obiektu, znajdującą się na działce nr [...], należąca do J. B., użytkowana jest jako zakład kamieniarski, w którym wykonuje się cięcie i polerowanie płyt kamiennych. W zakładzie znajdują się maszyny i urządzenia do obróbki kamienia. Ponadto w pomieszczeniu wykonano ścianę z cegły pełnej grubości 12 cm stanowiącą wypełnienie przestrzeni pomiędzy ścianami zewnętrznymi oraz drewnianymi słupami konstrukcji dachu. W ścianie oddzielającej część należącą do E. S. osadzona jest stalowa belka dwuteowa NP-240, stanowiąca element jezdny wyciągarki łańcuchowej. Organ pierwszej instancji ustalił, że zakład kamieniarski funkcjonuje od [...] r., jednakże zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia, w którym się znajduje, została przeprowadzona samowolnie, bez wymaganego pozwolenia właściwego organu. Ze względu na nieodpowiedni stan techniczny organ ten postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) nałożył na właścicieli spornej stodoły – E. S. i J. B. - obowiązek dostarczenia w określonym terminie ekspertyzy stanu technicznego tego budynku, uwzględniającej związek przyczynowo-skutkowy stanu technicznego obiektu z działalnością zakładu kamieniarskiego zlokalizowanego w tym obiekcie. Uwzględniając dostarczoną przez J. B. "Ekspertyzę stanu technicznego budynku stodoły użytkowanej jako szlifiernia zakładu kamieniarskiego S. [...]", w której autor dopuścił możliwość usankcjonowania działalności zakładu kamieniarskiego, po dokonaniu pewnego rodzaju prac oraz fakt, że działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową i usługi rzemiosła, a więc dopuszczalne jest prowadzenie na tej działce działalności rzemieślniczej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją z dnia [...]r. (nr [...]), wydanej na podstawie art. 66 pkt 1 i 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71, jak również art. 80 i art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), po rozpatrzeniu sprawy nieodpowiedniego stanu technicznego budynku stodoły na posesji nr [...] w S., w części zlokalizowanej na działce nr [...], nakazał J. B.: 1) usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku stodoły na posesji nr [...] w S., w części zlokalizowanej na działce nr [...] w sposób określony w "Ekspertyzie stanu technicznego budynku stodoły użytkowanej jako szlifiernia zakładu kamieniarskiego, 2) doprowadzenie użytkowania budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez złożenie wniosku, spełniającego wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie (..) udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku oraz uzyskanie, w terminie do [...]r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, w charakterze szlifierni zakładu kamieniarskiego. Wykonując obowiązki zawarte w wyżej wspomnianej, ostatecznej decyzji, J. B. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie części budynku stodoły w charakterze zakładu obróbki kamienia - "szlifierni". Decyzją Starosty Powiatu Ś. z dnia [...]r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 58 Prawa budowlanego, udzielono pozwolenia na użytkowanie części budynku stodoły, usytuowanej na działce zarejestrowanej w ewidencji gruntów pod numerem 1 Sygn. akt II SA/Wr 2634/03 nr [...] w miejscowości S. [...], w charakterze zakładu obróbki kamienia - "szlifierni" o powierzchni użytkowej 121,0 m . Odwołanie od tej decyzji do Wojewody D. wnieśli E. S. oraz T. i J. N., którzy wskazali, iż sprawa winna być rozstrzygnięta na podstawie art. 51 i 57 ustawy Prawo budowlane, a nie na podstawie art. 58 tej ustawy, jak orzekł organ pierwszej instancji. Skarżący wskazali również na fakt, iż lokalizacja zakładu kamieniarskiego jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D., na dowód czego przedstawili opinię i uchwałę Rady Gminy D. odrzucające możliwość lokalizacji zakładu kamieniarskiego na działce nr [...]. Ponadto podnieśli wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu z uchybieniem art. 56 i 57 ustawy. W związku z wejściem w życie w dniu 11 lipca 2003 r. zmian do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami), dotyczących między innymi przejęcia niektórych kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanych przez organy nadzoru budowlanego, powyższe odwołanie przekazano D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we W., jako organowi odwoławczemu, który to organ decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor wskazał na błędne zastosowanie przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, poprzez zastosowanie art. 58 ustawy Prawo budowlane, który to artykuł odnosi się do innego rodzaju naruszenia prawa i nie ma zastosowania w sprawie. Ponadto organ uwzględnił także zarzut skarżących w kwestii lokalizacji spornego zakładu kamieniarskiego na terenie działki, która zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest terenem przeznaczonym pod zabudowę zagrodową i rzemiosło, a w związku z tym prowadzenie na niej takiego rodzaju działalności, jaką prowadzi J. B., jest sprzeczne z owym planem. W związku z tym - w ocenie organu odwoławczego - niezgodność zmiany sposobu użytkowania obiektu z planem uniemożliwia doprowadzenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organ drugiej instancji wskazał na fakt, iż decyzja nakładająca na J. B. obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku stodoły oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu została w trybie nadzwyczajnej weryfikacji wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...] z dnia [...]r. Na ostateczną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu złożył J. B., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, poprzez niewskazanie w niej podstawy prawnej działania oraz poddał w wątpliwość prawidłowość ustalenia przez organ podmiotów legitymowanych do złożenia odwołania w niniejszej sprawie. Skarżący stwierdził także, iż według jego mniemania organ pierwszej instancji wydał decyzję przywołując prawidłową podstawę prawną, a więc uchylenie jej nie powinno nastąpić. Skarżący nie zgodził się ponadto z faktem, iż nie sprawdzona w sposób wyczerpujący przez organ i powoływana w decyzji niezgodność jego działalności na tym terenie z planem zagospodarowania nie jest w jego ocenie wystarczającym uzasadnieniem wydanego w postępowaniu odwoławczym orzeczenia. Podniósł również brak zawiadomienia go o toczącym się postępowaniu zarówno odwoławczym, jak i nieważnościowym, co uniemożliwiło mu czynny udział w tym postępowaniu poprzez uzupełnienie brakującej dokumentacji oraz obronę swoich interesów. 2 Sygn. akt II SA/Wr 2634/03 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie nie widząc podstaw do zmiany swojego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest zasadna, a to musi doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153. poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z dołączonych do skargi akt sprawy, obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie został na skarżącego nałożony ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...]r. (nr [...]). Decyzją tą kompetentny organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącemu wykonanie szeregu czynności, i (po wykonaniu nałożonych orzeczeniem obowiązków) uzyskać, w terminie do [...]r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, w charakterze szlifierni zakładu kamieniarskiego. W konsekwencji przytoczonej osnowy tej decyzji został ukształtowany pewien stan faktyczny i prawny, który musi być respektowany w toku dalszych postępowań prowadzonych przez organy stosujące prawo budowlane. Ponieważ jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w rozdziale drugim ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r.) jest zawarta w art. 8 powołanej ustawy zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, należy uznać, iż organy administracji nie mogą najpierw ostatecznie i prawomocnie nakładać na inwestora pewnych obowiązków, a następnie, gdy on je wykona, umarzać postępowanie w sprawie. Zgodnie z treścią art. 105 kpa umorzenie postępowania następuje wtedy i tylko wtedy, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej, ani na dzień wydawania decyzji w sprawie, ani na dzień wyrokowania, nie zostały ustalone przez organy okoliczności, które istotnie wskazywałyby na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Nie sposób zgodzić się z działaniem organów, w którym jeden organ nakazuje wykonanie konkretnego obowiązku, a następnie po jego wykonaniu przez stronę zobowiązaną, inny organ stwierdza, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy. Ta właśnie niekonsekwencja organów oraz fakt umorzenia postępowania spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. 3 Sygn. akt II SA/Wr 2634/03 Zdaniem Sądu umorzenie postępowania przez organ odwoławczy było przedwczesne. Orzeczenie to (choć organ w uzasadnieniu tego nie wskazuje) zapadło zapewne z uwagi na fakt stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], którą nałożono na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Należy jednak podnieść, że decyzja stwierdzająca nieważność w chwili orzekania organu odwoławczego nie posiadała przymiotu ostateczności. W terminie ustawowym zostało od niej wniesione skutecznie odwołanie, w wyniku którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił kwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wyraźnie wynika, iż mimo prób wyeliminowania decyzji [...] pozostaje ona w obrocie prawnym, a co za tym idzie, istnieje także obowiązek z niej wynikający. Sąd przychylił się również do zarzutu niezawiadomienia skarżącego o toczącym się postępowaniu. Z nadesłanych do sprawy akt administracyjnych nie wynika jasno, aby J. B. został należycie zawiadomiony o wszczęciu postępowania odwoławczego i nie-ważnościowego, a jeśli okoliczności tych nie można jednoznacznie stwierdzić należy je traktować na korzyść skarżącego. Takie zachowanie organu skutkowało brakiem należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto organ administracji publicznej nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez niemożność wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe obowiązki, spoczywające na organie administracji publicznej, wynikają wprost z zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w rozdziale drugim kpa. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, aby organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, rażąco naruszył prawo nie wskazując w niej podstawy do działania. Zgodnie bowiem z treścią przepisu zawartego w art. 19 kpa "organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej" i mają obowiązek przekazania sprawy organowi właściwemu w sytuacji stwierdzenia, iż przestały być legitymowane do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Powyższy zapis powoduje, iż organ, który uznał się za właściwy do załatwienia danej sprawy nie jest zobowiązany do podawania w swoich orzeczeniach podstawy prawnej, na podstawie której to właśnie on rozstrzyga sprawę. Natomiast warunkiem koniecznym do uznania decyzji administracyjnej za prawidłową jest powołanie w niej podstawy prawnej, jaką stanowi "przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie" (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz), a ten element w ocenie Sądu został w skarżonej decyzji zawarty. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył konkretne przepisy ustawy Prawo budowlane, na podstawie których powinna być wydana decyzja organu pierwszej instancji oraz stwierdził błędną kwalifikację prawną tegoż organu, z czym jest związana konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Niezasadność tego zarzutu nie ma jednak wpływu na oceną zaskarżonej decyzji. Dodatkowo można także wskazać, że postępowanie organu odwoławczego zmierzające do usunięcia wadliwej (w ocenie tego organu), bo wydanej na złej podstawie prawnej, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mieściło się w całościowej logice postępowania tego organu, jednakże wobec braku ostateczności decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji 49/1, umorzenie postępowania, jako co najmniej przedwczesne, nie może być przez sąd zaaprobowane. Dodatkowo sąd wskazuje także, iż organ, w toku prowadzonego postępowania, powinien w prawidłowy sposób określić krąg podmiotów, którym w trybie art. 28 kpa przysługuje w sprawie przymiot strony, bowiem należy mieć na uwadze, iż stroną pozostają jedynie osoby, które legitymują się w postępowaniu administracyjnym interesem prawnym, a nie faktycznym. 4 Sygn. akt II SA/Wr 2634/03 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie dokładnie zbadanie i ustalenie kręgu podmiotów legitymowanych do występowania w charakterze stron tegoż postępowania oraz zapewnienie im czynnego udziału w tym postępowaniu. Jednoznacznego rozstrzygnięcia wymaga również podnoszona przez skarżącego kwestia zgodności funkcjonowania zakładu kamieniarskiego na terenie działki nr [...] z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor uważa tę działalność za zgodną, zaś organ odwoławczy twierdzi, iż jest ona sprzeczna z planem, a więc uniemożliwia doprowadzenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim zaś organ winien prawidłowo ustalić i w konsekwencji rozważyć czy stan faktyczny i prawny sprawy (na dzień orzekania) daje podstawy do uzyskania przez stronę wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny - stosownie do dyspozycji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ustawy, nadto Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie art. 152 upsa. 5