II SA/Wr 264/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek -sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Asesor Olga Białek Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2006 r. na rozprawie w dniu 27 stycznia sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na uchwałę Rady Gmina Ś. K. z dnia 23 października 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. D. I. stwierdza nieważność przepisów § 3 ust. 3 i ust. 11 opisanej wyżej uchwały; II. stwierdza, że wymienione wyżej przepisy nie podlegają wykonaniu. Rada Gminy Ś. K. podjęła 23 października 2003 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi M. D. Mocą tej uchwały Rada Gminy uregulowała zasady gospodarki przestrzennej w granicach obrębu M. D., gmina Ś. K. Na terenie objętym planem znajdują się źródła zaopatrzenia w wodę przeznaczona do spożycia przez mieszkańców Wrocławia, w związku z czym teren ten został objęty reżimem szczególnej ochrony pośredniej i bezpośredniej ujęć wody na mocy decyzji z dnia 31 marca 1974 r. (nr [...]). Decyzja powyższa wprowadziła dla terenów, którym przyznała ochronę bezpośrednią zakaz wykonywania budowli niezwiązanych z pracą ujęć i jego urządzeniami, wykonywania wierceń i odkrywek, odprowadzania ścieków do gruntu i wód, składowania i gromadzenia ścieków i odpadków, które mogą zanieczyścić wody, wjazdu lub przebywania osób niezatrudnionych przy ujęciu urządzeniach wodociągowych, rolniczego, ogrodniczego i innego wykorzystania terenu nie związanego z ujmowaniem wody. W treści uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego postanowiono, że część terenu, który objęty jest ochroną bezpośrednią przeznaczona zostanie na cele sportu i rekreacji w graniach polderów zalewowych (§ 3 ust. 3 planu) oraz na cele rolne w granicach zalewowych (§ 3 ust. 11 planu). W zakresie przeznaczenia terenu na cele sportu i rekreacji dopuszczona ta lokalizację bezkubaturowych obiektów i urządzeń sportu i rekreacji oraz lokalizacje urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. W ramach przeznaczenia terenu na cele rolne przewidziano dopuszczalność rolniczego wykorzystania gruntów z wyłączeniem lokalizacji wszelkiej zabudowy; lokalizację niezbędnych dróg i dojazdów do pól i do urządzeń infrastruktury technicznej oraz wykorzystanie terenu dla celów ochrony przed powodzią poprzez okresowe zalewania (polder zalewowy). Zdaniem Gminy Ś. K. wskazana wyżej decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1962 r. - Prawo wodne, a także - jako wydana przez organ niewłaściwy (Prezydenta W. zamiast Wojewody) - obciążona jest wadą powodującą nieważność takiego aktu. Zarzucono również, że zaniedbano obowiązku dostosowania decyzji do obowiązujących później przepisów zgodnie § 13 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 5 listopada 1991 r. w sprawie ustanawiania stref ochronnych źródeł i ujęć wody (Dz. U. nr 116, poz. 504). Jednocześnie wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w całości zgodny z projektem nowej decyzji w sprawie ustanowienia stref ochronnych ujęć wody, która ma być niebawem wydana przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Gmina Ś. K. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi M. D. oraz dokonała zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu przed dniem wejścia w życie aktualnej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717). Zgodnie zatem z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do badania legalności uchwały należy stosować przepisy poprzednio obowiązującej ustawy - to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz przepisów wykonawczej do niej. Z treści art. 4 tejże ustawy wynika, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Jednakże w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się obowiązkowo postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem (art. 9 ustawy). W rozpatrywanej sprawie teren objęty planem ma szczególny status wynikający z decyzji z dnia 31 marca 1974 r. - w sprawie ustanowienia stref ochronnych ujęć wodnych. Decyzja administracyjna wydana z naruszeniem przepisów o właściwości powinna być przedmiotem odpowiedniego postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności i o ile nie stwierdzono tego w odpowiednim trybie, nie ma podstaw prawnych do nieuwzględniania takiego aktu i uznania jego nieważności. Decyzje tego rodzaju nie zostały również uchylone mocą przepisów przejściowych nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne jak i obecnej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1299 ze zm.). Decyzji tej przysługuje zatem domniemanie ważności i należy respektować jej postanowienia do czasu ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie ma również prawnego znaczenia fakt, że obecnie toczy się przed dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej postępowanie w sprawie ustanowienia stref ochronnych i że planowany zakres przestrzennej ochrony bezpośredniej ma ulec ograniczeniu. Przedmiotem oceny jest bowiem zgodność uchwały z obowiązującym prawem w chwili jej podjęcia, nie zaś jego zgodność z założeniami projektów przewidywanych rozstrzygnięć prawnych. Należy wskazać, że zgodnie z postanowieniami decyzji w sprawie ustanowienia stref ochronnych przedmiotowy teren podzielono na strefę ochrony bezpośredniej i strefę ochrony pośredniej, przy czym w tej ostatniej strefie zróżnicowano zakres zakazów. W ramach sfery ochrony bezpośredniej zakazano wykonywania budowli niezwiązanych z pracą ujęć wodnych i ich urządzeniami, wykonywania wierceń i odkrywek, odprowadzania ścieków do gruntu i wód, składowania i gromadzenia śmieci i odpadków które mogą zanieczyścić wody, wjazdu lub przebywania osób niezatrudnionych przy ujęciu i urządzeniach wodociągowych, rolniczego, ogrodniczego i innego wykorzystania terenu nie związanego z ujmowaniem wody. Zakazy powyższe wykluczają więc możliwość przeznaczenia terenów na cele rolne lub rekreacyjno-sportowe. W odpowiedzi na skargę Gmina Ś. K. wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oceniając legalność zakwestionowanych przepisów przedmiotowej uchwały Rady Gminy należy zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Do grupy takich przepisów należą niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie przepisy Prawa wodnego i rozstrzygnięcia wydawane na podstawie tej ustawy. W rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić fakt, iż teren będący przedmiotem uchwały z dnia 23 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi M. D. został objęty szczególną ochroną zarówno pośrednią i bezpośrednią na mocy wskazanej wcześniej decyzji nr [...] z dnia 31 marca 1974 r. Zgodnie z postanowieniami tejże decyzji przedmiotowy teren podzielono na strefę ochrony bezpośredniej i strefę ochrony pośredniej, przy czym w tej ostatniej strefie zróżnicowano zakres zakazów. W ramach sfery ochrony bezpośredniej zakazano wykonywania budowli niezwiązanych z pracą ujęć wodnych i ich urządzeniami, wykonywania wierceń i odkrywek, odprowadzania ścieków do gruntu i wód, składowania i gromadzenia śmieci i odpadków które mogą zanieczyścić wody, wjazdu lub przebywania osób niezatrudnionych przy ujęciu i urządzeniach wodociągowych, rolniczego, ogrodniczego i innego wykorzystania terenu nie związanego z ujmowaniem wody. Powyższa decyzja, mimo iż została wydana na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 30 maja 1962 r. - Prawo wodne, nadal jest w obrocie prawnym, gdyż nie została uchylona na podstawie później uchwalonych przepisów ani też nie została wyeliminowana z obrotu późniejszymi rozstrzygnięciami organów administracji publicznej. Podnoszony przez organy planistyczne argument, że przedmiotowa decyzja jest dotknięta istotną wadą, albowiem wydana została przez organ niewłaściwy nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem zważyć, iż polskiemu prawu administracyjnemu nie jest znana nieważność decyzji z mocy prawa (por. J.Borkowski, w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2002. s.688 i n.). Jeżeli bowiem dana decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w przepisie art. 156 KPA ( w tym wadą opisaną w § 1 pkt 1 powoływanego przepisu- a więc wydaną przez organ niewłaściwy)to jest to podstawa do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności danej decyzji. Tak długo jak nie zostanie stwierdzona nieważność decyzji we wskazanym wyżej trybie, tak długo dana decyzja pozostaje w obrocie i przysługuje jej przymiot domniemania jej zgodności z prawem. Należy bowiem zważyć, iż nawet jeżeli przepis prawa materialnego uznaje, iż dana decyzja jest obciążona wada nieważności ( np. w sytuacji opisanej w przepisie art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) to i tak warunkiem wyeliminowani jej z obrotu jest wydanie decyzji w trybie art. 156 KPA. Świadczy o tym chociażby treść przepisu art. 156 § 1 pkt 7 KPA, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jak się bowiem wskazuje w orzecznictwie sądowym stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje z mocy prawa, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymieniają jedynie przyczyny pozwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego (na wniosek lub z urzędu) o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2001 r., I SA 2134/99, LEX nr 54120). Należy przy tym podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.(por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 r. I SA 1805/00, LEX nr 81985). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II wyroku ma uzasadnienie w przepisie art. 152 powoływanej ustawy.