II SA/Wr 264/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. L. i E. L. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia, wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia E.L. i J. L. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej jako "PINB") z [...] (nr [...]) w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, uchylił postanowienie PINB i orzekając o istocie sprawy wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie dwóch lukarn w dachu budynku przy ul. K. w Ł. (działka nr [...]) oraz nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 V 2019 roku następujących dokumentów: 1) zaświadczenia Wójta Gminy M. o zgodności wyżej wymienionej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane (do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2); 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W motywach uzasadnienia DWINB wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (oględziny, wyjaśnienia stron, zeznania świadków) uprawnia do stwierdzenia, że skarżący po nabyciu nieruchomości (w 2007 r.), wykonali w warunkach samowoli roboty budowlane polegające na wykonaniu dwóch lukarn w dachu budynku mieszkaniowego, zmieniając tym samym jego kształt i gabaryty. Budowa lukarny nad pomieszczeniami oznacza zwiększenie kubatury istniejącego obiektu budowlanego, a więc jednego z charakterystycznych parametrów obiektu, co oznaczało rozbudowę, a tym samym obligowało do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) - dalej jako "PB". DWINB zaznaczył, że regulacja z art. 48 ust. 2 i 3 PB daje możliwość legalizacji samowolnych robót budowlanych, o ile zostaną spełnione określone warunki, w szczególności zgodność z przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego i warunkami techniczno-budowlanymi. W tym celu należało nałożyć na skarżących obowiązek wstrzymania robot i przedłożenia wymaganych dokumentów umożliwiających ocenę zgodności robót z przepisami prawa. DWINB zwrócił uwagę, że w okolicznościach sprawy bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki objętej samowolną budową. Ponieważ w postanowieniu PINB zobowiązano skarżących do przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, DWINB postanowił uchylić zaskarżone rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i orzec o nałożeniu obowiązków w kształcie uwzględniającym możliwość uzyskania przez skarżących decyzji ustalającej warunki zabudowy. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono, że na etapie postępowania w drugiej instancji powstały nowe dowody, bowiem DWINB wezwał PINB do uzupełnienia akt sprawy o czytelne odpisy protokołów z zeznań niektórych świadków. DWINB pominął jednak ustalenia w zakresie tego, kto czytał i przepisywał przedmiotowe protokoły (prawdopodobnie jeden z protokołów przepisywał pracownik, który już nie pracuje w PINB). Nie wiadomo, czy ktoś weryfikował zgodność tych odpisów z oryginałami. Nie powiadomiono skarżących o możliwości zaznajomienia się z nowymi dowodami. W ocenie skarżących protokoły powinny być ponownie przepisane w ich obecności oraz w obecności przesłuchiwanych wcześniej świadków, którzy potwierdzą co w danym miejscu mówili. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie jego wykonania. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie odsyłając do motywów postanowienia zakwestionowanego skargą. Postanowieniem z 24 V 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 264/19, tutejszy Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z 16 X 2019 r., sygn. akt II OZ 931/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania postanowienia DWINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przede wszystkim PINB przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe, co umożliwiło poczynienie ustaleń w zakresie okoliczności istotnych w sprawie. Wykonano tym samym wynikający z art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego. Także dokonana przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i spełnia określony w art. 80 kpa postulat swobodnej oceny dowodów. Należy podkreślić, że w okolicznościach sprawy fakt wykonania po nabyciu nieruchomości w 2007 r. przez skarżących dwóch lukarn w dachu budynku mieszkaniowym położonym na działce nr [...] w Ł. potwierdzają sami skarżący. W toku kontroli przeprowadzonej przez PINB dnia 22 II 2018 r. J. L. jednoznacznie oświadczyła, że 5 lat temu przystąpili do remontu pokrycia dachowego, zaś po zdjęciu starego pokrycia okazało się, że wcześniej były lukarny, które w trakcie remontu postanowiono przywrócić (akta PINB, k. 7, ). Okoliczność wykonania lukarn potwierdzili nadto świadkowie: M. P. (akta PINB, k. 36, 46); M. A. (akta PINB, k. 37, 46) oraz I. W. (akta PINB, k. 30, 46). Bezsporne jest również, że skarżący na wykonanie tego rodzaju robót nie uzyskali stosownego pozwolenia na budowę. Organy obu instancji dokonały też prawidłowej materialnoprawnej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, jako "rozbudowy" wymagającej pozwolenia na budowę. "Rozbudowa" oznacza zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (tak NSA w wyroku z 18 V 2018 r., II GSK 1318/16 – publ. CBOSA). Wykonanie lukarn zwiększa kubaturę budynku, tak więc stanowi jego "rozbudowę". "Rozbudowa" kwalifikowana jest jako jedna z czterech form "budowy". W myśl bowiem art. 3 pkt 6 PB pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ponieważ rozbudowa budynku nie została mocą art. 29 PB zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymagane było w tym przypadku uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 1 PB, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 PB. Zasadnie organy nadzoru budowlanego prowadzą czynności na podstawie art. 48 PB. Ma on bowiem zastosowanie do przypadków samowolnej budowy (a więc i rozbudowy) obiektu budowlanego, zaś regułą jest nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części. Jak jednak wynika z art. 48 ust. 2 i 3 PB, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Organy nadzoru zobligowane są zatem umożliwić inwestorowi legalizację samowolnych robót budowlanych, o ile istnieje taka możliwość. Dopiero w przypadku braku takiej możliwości (w tym niewykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków legalizacyjnych) organy nadzoru zobligowane będą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W okolicznościach sprawy zarówno PINB jak i DWINB stwierdziły możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych po wykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec nieobowiązywania na przedmiotowym terenie planu miejscowego zasadnie DWINB dokonał zmiany orzeczenia PINB w kierunku umożliwienia skarżącym legalizacji robót w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy (zmieniono również termin wykonania obowiązków). Odnosząc się do argumentów skargi należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi w postępowaniu prowadzonym na skutek zażalenia nie przeprowadzono nowych dowodów. Sporządzenie odpisów protokołów z przesłuchania świadków nie jest czynnością dowodową ale kancelaryjną. W wyniku sporządzenia odpisu nie powstaje nowy dowód, a jedynie dodatkowa forma utrwalenia dowodu już istniejącego. Nie ma podstaw, by w związku ze sporządzeniem takich odpisów oczekiwać ponownego przesłuchania świadków. Porównanie zresztą treści odpisów z oryginałami nie rodzi zastrzeżeń co do rzetelności odpisów. Także skarżący nie wskazują konkretnie, w którym miejscu miałaby zachodzić niezgodność pomiędzy treścią oryginału protokołu a jego odpisem. Porównanie zaś postanowienia PINB z postanowieniem DWINB nie sugeruje, by w związku ze sporządzeniem odpisów na etapie postępowania zażaleniowego dokonano odmiennych ustaleń faktycznych od ustaleń przyjętych przez PINB. Sąd zwraca uwagę, że pełnomocnik skarżących był obecny prawie przy wszystkich przesłuchaniach. Zadawał przesłuchiwanym pytania i podpisywał protokoły bez jakichkolwiek zastrzeżeń. Nie sposób w takich warunkach uznać za wiarygodne twierdzenia skargi, jakoby skarżącym nie była znana treść protokołów. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302).