II SA/Wr 2641/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie NSA Halina Kremis, Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie placu na przejściowe gromadzenie odpadów innych iż niebezpieczne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. nie orzeka o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz Przedsiębiorstwa A Spółka z o.o. kwotę 10 zł. /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...], Nr [...] o odmowie ustalenia Przedsiębiorstwu A Sp. z o.o. w M. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie placu na przejściowe gromadzenie odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...] w M. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż pismem z dnia [...] skarżące Przedsiębiorstwo wystąpiło z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie placu z przeznaczeniem na przejściowe gromadzenie odpadów innych niż niebezpieczne, pochodzących z remontu i przebudowy dróg oraz odpadów wytwarzanych przez przedsiębiorstwo. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy L. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie placu na przejściowe gromadzenie odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...] w M. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubin, gdyż zlokalizowane zostało na terenach rolnych "R" i "RZ". Zgodnie z ustaleniami planu na terenach rolnych dopuszcza się jedynie wyznaczenie działek budowlanych nie związanych z gospodarką rolną w formie plomb w istniejących ciągach zabudowy o charakterze skupionym oraz w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy skupionej, w odległości nie przekraczającej 50 m od granic istniejącej posesji. Gmina L. wyłączyła działkę z produkcji rolnej, przeznaczając ją pod budowę stolarni, która została zrealizowana w części. Natomiast w ocenie organu I instancji, realizacja placu przeznaczonego na przejściowe składowanie odpadów nie jest zgodne z ustaleniami planu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. z/s w M. [...], wnosząc o uchylenie decyzji Wójta Gminy. Według Przedsiębiorstwa, zmiana zakresu wykonywanych usług na inne usługi, np. usługi w zakresie remontu dróg nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Zawężenie możliwości wykorzystania działki na cele usług rzemieślniczych tylko do budowy stolarni jest sprzeczne z prawem. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania, stwierdzając, że istota decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do regulacji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami prawa oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, w myśl art. 43 przywołanej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym organ orzekający w sprawie jest bezwzględnie związany wnioskiem ewentualnego inwestora i w tych granicach winien maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, mając na uwadze warunki wynikające z planu miejscowego oraz przepisów szczególnych. Teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, oznaczony jest symbolem "R" i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr 15, poz. 684 z 1988r. wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałami z 1992 r., 1993 r. i 1994r., jest to teren rolny. W części tekstowej planu zawarto następujące dyspozycje dot. terenów rolnych jak też lokalizacji obiektów produkcyjnych, usługowych i związanych z działalnością gospodarczą: 1. Dopuszcza się wyznaczanie pojedynczych działek budowlanych nie związanych z gospodarką rolną na terenach oznaczonych symbolami "R" i "RZ" w formie plomb w istniejących ciągach zabudowy o charakterze skupionym oraz w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy skupionej, w odległości nie przekraczającej 50 m od granic istniejącej posesji (pkt 1.3.2.). 2. Obiekty usługowe mogą być sytuowane na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "U", z możliwością zmiany charakteru usługi w stosunku do zapisu zawartego w planie (pkt 1.3.4.). 3. Obiekty usługowe o uciążliwości nie wykraczającej poza granice własnej działki lub nie powodujące pogorszenia warunków życia na sąsiedniej posesji, mogą być także lokalizowane w obrębie terenów mieszkalnictwa, oznaczonych na rysunku planu symbolami "MN", "MNn" i :MR" (pkt 1.3.5.). 4. Obiekty produkcyjne i gospodarcze mogą być lokalizowane na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami "P", "B" i "S", a także "RPO", "RPR", "RPZ", "RPU" i "RPO" (pkt 1.4.). Możliwość lokalizacji obiektów na określonym terenie należy również rozważać, stosownie do przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w kontekście zgodności inwestycji z przepisami prawa. Przepisami, które dotyczą lokalizacji obiektów budowlanych na terenach rolnych, jest ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.). W myśl art. 2 ust. 3 i 4 gruntami rolnymi są grunty: 1) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, 2) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za działy specjalne. Przeznaczenia, gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, zgodnie z art. 7 ustawy, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, po wcześniejszym uzyskaniu zgody właściwego organu. Jak wyżej wykazano celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest ustalenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa oraz ustaleniami planu miejscowego. Rozpatrując powyższe Kolegium stwierdziło, iż na terenach rolnych nie mogą być lokalizowane zarówno obiekty usługowe jak też obiekty produkcyjne lub związane z działalnością gospodarczą. Te obiekty mogą być sytuowane w ściśle określonych jednostkach, wyznaczonych w planie miejscowym. Tak więc nie jest możliwa zdaniem Kolegium lokalizacja placu na przejściowe gromadzenie odpadów z działalności przemysłowej i gospodarczej, jak też prowadzenie działalności gospodarczej na działce nr [...]. Nie zostały też spełnione warunki wynikające z części tekstowej planu, bowiem planowane zamierzenie nie jest usytuowane w ciągu zabudowy skupionej oraz nie stanowi zabudowy plombowej. Natomiast przywołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zezwalają na lokalizację na tych terenach tylko obiektów związanych z produkcją rolną, do których nie można zaliczyć planowanego przedsięwzięcia. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w planie miejscowym nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na teren usługowy czy też produkcyjny na zasadach określonych w ustawie o planowaniu przestrzennym /obowiązującej do 1994r./ jak też aktualnie obowiązującej o zagospodarowaniu przestrzennym. Teren ten jest w dalszym ciągu w planie miejscowym przeznaczony pod rolnictwo. Wyłączenie natomiast działki nr [...] z produkcji rolniczej i zmiana sposobu użytkowania tego terenu nie oznacza automatycznej zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak wyżej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. wniosło o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Skarżące Przedsiębiorstwo zarzuciło, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. Dowody w przedmiotowej sprawie znane organowi w dniu wydania decyzji nie zostały zebrane wyczerpująco, przez co pominięte. Organ nie mógł wykonać należycie ustawowego obowiązku wyczerpującego zebrania materiałów dowodowych. Wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję po uzyskaniu z Gminy L. wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. Z powyższym dokumentem Przedsiębiorstwo nie mogło się zapoznać, ani też ustosunkować co do jego treści, gdyż go nie otrzymano. Otrzymało jedynie pismo przewodnie, Nr [...] z dnia [...] – Załącznik nr 3, które zawiera stwierdzenie niezgodne ze stanem faktycznym. Obok działki skarżącego działają: 1. Warsztat mechaniki samochodowej 2. Hurtownia obuwia – w rozbudowie W rejonie gdzie znajduje się skarżącego działka zlokalizowano nie jedną jak sugeruje pismo, lecz 5 działek rzemieślniczych. Nadto zdaniem skarżącego naruszone zostały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm./, gdyż ustalenie zasad przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w innych ustawach /art. 2 ust. 1/. Teren został przeznaczony pod usługi rzemieślnicze i usługowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. I tak zgodnie z przepisem art.2 ust.1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W myśl zaś art. 7 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, co oznacza, że plan jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym. Plan składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz rysunku planu /art.8 ust.1 ustawy/. Rysunek planu jest w myśl w/w art.8 ust.1 ustawy integralną częścią planu, stąd ma on na równi z tekstem planu moc wiążącą. Rysunek i tekst planu stanowią zatem jedną wzajemnie uzupełniającą się całość. Przytoczyć w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 11 maja 1998r., sygn. OPK 40/97 /ONSA 4/1998, poz.111/, zgodnie z którym: " Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości /art.33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa miejscowego, jeśli wynikają wprost z tego planu.". Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 w/w ustawy, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 ustawy, na podstawie przepisów szczególnych. Istotny przy tym jest także przepis art. 43 ustawy, stosownie do którego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że organy wydając zaskarżone decyzje, powołały się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., uchwalonego przez Radę Gminy L. uchwałą Nr [...]z dnia [...] /Dz.Urz. Województwa L. Nr 15, poz.684 ze zm./. Oznacza to zatem, że decyzje te winny były być oceniana przez Sąd pod względem zgodności z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy L., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że organy obu instancji przyjęły powołując się na ustalenia w/w planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., że teren, tj. działka nr [...] położona M. względem którego skarżące Przedsiębiorstwo ubiega się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest terenem rolnym, jako, że położony jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem " R ". Wywodzą z tego, powołując się dodatkowo na część tekstową planu, że w obszarze tym dopuszcza się jedynie wyznaczanie pojedynczych działek budowlanych w formie plomb w istniejących ciągach zabudowy o charakterze skupionym oraz w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy skupionej, w odległości nie przekraczającej 50 m od granic istniejącej posesji. Istotne jest w sprawie, że wprawdzie ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. wynika, iż opisana wyżej działka nr [...]położona jest w obszarze oznaczonym symbolem "R", tym niemniej nie sposób zauważyć, że działka ta objęta jest symbolem "15 UR/z". Powyższy fakt, w ocenie Sądu choć bardzo istotny w niniejszej sprawie umknął jednak uwadze obu organom. Uchybienie to jest o tyle istotne, że z załączonej do skargi kserokopii tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. / str.42, stan na rok 1992/ wynika, że symbol rysunku planu "15 UR-z" , to teren usług. Jeżeli tak, to rozważenia wymagał przez organy zapis planu sformułowany w pkt.1.3.4. tekstu, zgodnie z którym – Obiekty usługowe mogą być sytuowane na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "U" z możliwością zmiany charakteru usługi w stosunku do zapisu zawartego w planie. Skarżące Przedsiębiorstwo dołączyło także do skargi kserokopię pisma Wicewojewody L. z dnia [...], Nr [...] skierowanego do Wójta Gminy L. o wyrażeniu zgody na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych położonych w obrębie M. w graniach działki nr [...] na cele nierolnicze pod budowę warsztatu stolarskiego, a także kserokopię decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...], Nr [...] o wyłączeniu z produkcji rolnej działki nr [...] położonej w obrębie wsi M. W nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych brak jest tych dokumentów, zaś wydane decyzje wskazują, że stan ustalony powyższymi decyzjami został pominięty przez organy jako nie mający znaczenia w sprawie. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, opisane wyżej dokumenty winny były być wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, skoro opisana wyżej działka nr [...] znajduje się w obszarze planu oznaczonego symbolem "15 UR/z". Powyższe uchybienia powodują, iż niemożliwe staje się wypowiedzenie się przez Sąd, czy dokonana przez organy ocena faktyczna i prawna jest zgodna z obowiązującym prawem. Zgromadzony natomiast w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom dostatecznej podstawy do odmowy ustalenia skarżącemu Przedsiębiorstwu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 & 1 pkt.1 lit.c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.