II SA/Wr 265/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2007 r. przy udziale - na rozprawie sprawy ze skargi R. J. w sprawie wymierzenia grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w związku z niewykonaniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1928/01 postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] R. J. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: 1. na zasadzie art. 13 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z powodu zaniechania wydania decyzji o rozbiórce fundamentów budynku wznoszonego na działce nr [...], obręb Z. we W. 2. na zasadzie art. 154 § 1 przywołanej ustawy - skargę o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Skarga na bezczynność została wyłączona do odrębnego rozpoznania i zarejestrowana pod sygn. II SAB/Wr 13/07. Argumentując merytorycznie skarżący wywodził, że wystarczającą podstawą do podjęcia żądanej decyzji są prawomocne wyroki sądów administracyjnych "eliminujące z obrotu prawnego" wszystkie wydane dla kwestionowanej przez niego inwestycji decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę. Skarżący przywołał zarazem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2004 r. (sygn. akt II SA/Wr 194/03), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1159/05). W szczególności skarżący odniósł się jednak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1928/01 podjętego w sprawie prowadzonych robót budowlanych zauważając, że pomimo upływu pięciu lat wyrok ten nie został wykonany. Wyjaśnił też, że po uzyskaniu uzasadnienia tego wyroku w dniu [...] złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wydanie decyzji o rozbiórce fundamentów przedmiotowego obiektu. Wobec bezczynności tego organu, w dniu [...] złożył zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...], nr [...], oddalił je jako bezzasadne. Zdaniem skarżącego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu tego postanowienia wskazuje, że organ – pomimo wyroku NSA – nie miał zamiaru wydać decyzji przewidzianej przepisami Prawa budowlanego i przeciągał postępowanie do czasu wejścia w życie nowych, łagodniejszych dla inwestorów, przepisów. W jego ocenie przedstawione fakty dowodzą, że organy uporczywie uchylają się od wydania decyzji o nakazie rozbiórki fundamentów. W końcowej części skargi R. J. poinformował, że w dniu [...] wezwał Prezydenta W. do wydania decyzji o nakazie rozbiórki fundamentów. Podanie to postanowieniem z dnia [...] Prezydent przekazał do PINB dla Miasta W., zatem organ ten prawidłowo został wezwany do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Powyższą skargę (wraz ze skargą o wymierzenie grzywny) - jako mylnie skierowaną - Sąd przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zarzutu niewykonania wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2002 r. z tego względu, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja PINB z dnia [...] która zakończyła postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przy spornej inwestycji. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, R. J. w piśmie z dnia [...], między innymi, wyjaśnił, że skargę wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyż "było wysoce prawdopodobne, że wniesienie skargi do WSA za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, spowoduje, że trafi ona do Sądu po kolejnych kilku miesiącach". Zauważył również, że jego wniosek z dnia [...] przekazany na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostawał przez cztery miesiące bez żadnej odpowiedzi. Zdaniem skarżącego opisane przez niego działania organów nadzoru budowlanego wystarczająco dowodzą, że nie można mieć do nich zaufania, również w zakresie przekazania skargi do Sądu. Z tych względów wniósł skargę bezpośrednio do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) właściwość rzeczową sądów administracyjnych obejmuje orzekanie, między innymi, w sprawach skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Postępowanie sądowoadministracyjne, następuje najczęściej po zakończeniu postępowania administracyjnego ostateczną decyzją lub postanowieniem na które przysługuje zażalenie. Oparte jest ono na zasadzie skargowości, co oznacza, że może być wszczęte jedynie po wniesieniu skargi przez legitymowany podmiot. Trzeba jednak zaznaczyć, że po myśli art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Brzmienie przywołanego przepisu jest jednoznaczne i nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obecnie, z woli ustawodawcy, obowiązuje pośredni tryb wnoszenia skargi do odpowiedniego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z takim trybem wnoszenia ustawodawca łączy określone skutki prawne. Po pierwsze – dniem wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi; po drugie – właściwy organ w ciągu 30 dni od dnia wniesienia skargi ma obowiązek przekazania jej do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy; po trzecie – organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może do dnia rozprawy uwzględnić skargę w całości (por. art. 54 § 2 i § 3). W tym miejscu warto wspomnieć, że tryb bezpośredniego składania skargi do sądu administracyjnego dopuszczony był mocą szczególnej regulacji prawnej zawartej w art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271), ale tylko w okresie dwóch lat od wejścia w życie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem wszystkie skargi, które w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2005 r. zostały wniesione bezpośrednio do sądu (w ustawowym terminie) uznawane były za skuteczne i przekazywane przez sąd właściwemu organowi, celem dalszego procedowania. Zasady te – co należy podkreślić - przestały jednak obwiązywać z dniem 1 stycznia 2006 r. Po tej dacie, dla zachowania właściwej drogi wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, wniesienie skargi musi być dokonane w trybie pośrednim, przy udziale organu administracji, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. Pismo zawierające skargę należy więc adresować do tego organu. Porównanie przedstawionych wyżej rozwiązań oraz jednoznaczne brzmienie art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prowadzi do wniosku, że skarga wniesiona obecnie bezpośrednio do sądu administracyjnego (z pominięciem organu), nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym dla trybu jej wnoszenia i dotknięta jest wadliwością, uniemożliwiającą sądowi jej merytoryczne rozpoznanie. Jednocześnie analiza przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1646) prowadzi do stwierdzenia, że nie zawierają one norm pozwalających sądom administracyjnym na przekazanie skargi wniesionej z pominięciem organu, temu organowi. Tymczasem wcześniej, obowiązujące przepisy kwestie tę wyraźnie regulowały, nakładając wręcz na Sąd obowiązek przekazania skargi organowi, przy obowiązującym trybie pośredniego wnoszenia skargi (por. art. 200 k.p.a.; § 16 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 1982 r. Regulamin czynności Naczelnego Sądu Administracyjnego, M.P. Nr 9, poz. 63). W zakresie przekazywania organom skargi wniesionej z pominięciem trybu określonego w art. 54 § 1, brak również podstaw do odpowiedniego stosowania art. 65 k.p.a. czy też przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, gdyż ustawa nie zawiera w tym względzie odpowiedniego odesłania. Sąd nie jest również, w myśl art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., organem administracji publicznej i nie stosuje przepisów tego kodeksu, a również nie wprost art. 65 k.p.a. Jako ewentualna podstawa przekazania wadliwie wniesionej skargi, nie mogą też służyć przepisy art. 59 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., gdyż nie dotyczą one relacji między sądem a organem. Wyżej powiedziane prowadzi do wniosku, że w przypadku wniesienia skargi z pominięciem organu, bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd ten – wobec braku dostatecznych podstaw prawnoprocesowych - nie jest uprawniony do przekazania takiej skargi organowi administracji. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy – podobnie jak inne organy władzy publicznej – obowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Zatem wszelkie czynności procesowe podejmowane przez sądy powinny znajdować swoje oparcie w przepisach prawa. Wobec powyższego należy podzielić prezentowany w literaturze pogląd, że jeżeli skarga została zaadresowana i skierowana wyraźnie (w sposób nie budzący wątpliwości) do konkretnego sądu, to nie czyni to zadość ustawowym wymogom pośredniego trybu jej wnoszenia , a w sytuacji braku dopuszczalności przekazania jej właściwemu organowi, wyłącza w zasadzie możliwość konwalidacji tej czynności. W takim przypadku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. W. Morys, Skutki procesowe bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Nr 2/2007 s. 41 i powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał autor przywołanej publikacji, przekazanie niewłaściwie wniesionej skargi innemu podmiotowi w drodze pisma pozbawione jest jakiegokolwiek oparcia prawnego. "Nie sposób go uzasadnić także względami praktycznymi czy ochroną skarżących, gdyż naruszałoby to szereg zasad procesowych, w tym zasadę równości stron (i w sposób nieuprawniony faworyzowałby skarżących). Nietrafne byłoby też wywodzenie obowiązku przekazywania skarg wadliwie wniesionych z innych reguł, w tym z prawa do sądu, gdyż nie stanowi ono realnej konstrukcji procesowej, a poza tym niepodobna zaaprobować naruszenia innych zasad czy wręcz prawa". W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że R. J. skargę o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z pominięciem tego organu. Sąd uznał, że skarga ta została mylnie wniesiona i przekazał ją do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak zostało jednak wcześniej wywiedzione, wobec braku dostatecznej podstawy prawnej dla takiego działania, było ono prawnie bezskuteczne i nie mogło konwalidować niezgodnego z przepisami trybu wniesienia skargi. W okolicznościach niniejszej sprawy, powyższy pogląd wzmacnia fakt, że jak wynika z wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...], założenie Sądu o mylnym skierowaniu skargi okazało się błędne. Skarżący bowiem celowo i świadomie wniósł skargę bezpośrednio do Sądu, gdyż nie miał zaufania do organu i obawiał się bezpodstawnego jej przetrzymywania. Z powyższych względów – zdaniem Sądu – skargę należało oceniać tak jak wniesioną bezpośrednio do Sądu, z pomięciem organu. Konsekwencją takiego stanowiska musiało być zaś odrzucenie skargi jako wniesionej z pomięciem ustawowej drogi do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. Dodać należy, że niniejsze orzeczenie ma jedynie charakter formalny i nie zamyka skarżącemu drogi do ewentualnego ponowienia skargi przy zachowaniu ustawowego trybu jej wniesienia. Skarga o wymierzenie grzywny organowi w związku z niewykonaniem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu, nie jest bowiem ograniczona żadnym terminem, o którym mowa w art. 53 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli zatem skarżący uważa, że organ administracji nie wykonał prawomocnego wyroku sądu w wyznaczonym przez prawo terminie, może w każdym czasie – po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy – wnieść skargę o wymierzenie temu organowi grzywny. Sąd zauważa również, że nie stanowi uzasadnienia dla wniesienia skargi z celowym i świadomym złamaniem ustawowego trybu określonego w art. 54 § 1 przywołanej ustawy, wskazywany przez skarżącego brak zaufania do organu i obawa bezzasadnego przetrzymywania skargi. Działanie takie jest po prostu niezgodne z prawem. Poza tym, w przypadku ewentualnego zaistnienia takiej sytuacji, ustawodawca przyznał skarżącemu prawo do skorzystania z instytucji procesowej niweczącej skutki zaniechania organu przy przekazywaniu skargi, określonej w art. 55 § 1 i § 2 omawianej ustawy. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, na podstawie art. 54 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w sentencji.