II SA/Wr 265/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Sędzia WSA Olga Białek, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. sprawy ze skargi F. B., B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku warsztatu naprawy samochodów ciężarowych oddala skargę Przystępując do rozstrzygania sprawy, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. (Nr [...]). Decyzją tą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ pierwszej instancji nakazał F. B. oraz B. M. rozbiórkę wybudowanego bez stosownego pozwolenia, budynku warsztatu naprawy samochodów ciężarowych, zlokalizowanego na działce o nr [...] [...] obręb [...], gmina O.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż 2000 roku F. B. oraz B. M. złożyli w Starostwie Powiatowym w O., wniosek o wydanie zezwolenia na wybudowanie przybudówki gospodarczej o powierzchni 35 m2, która będzie służyć do parkowania maszyn i urządzeń rolnych. Inwestorzy otrzymali od Starostwa Powiatowego w O. zaświadczenie o braku sprzeciwu co do zamiaru wykonania obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, służącego do składowania narzędzi i maszyn rolnych. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 13 lipca 2005 r. na działce o nr ew. [...], [...], obręb [...]oraz innych zgromadzonych dowodów, organ I instancji ustalił, że w roku 2000 r. został wybudowany budynek z pustaków żużlowych oraz cegły, zadaszony blachą fałdową ocynkowaną, z konstrukcją więźby dachowej - stalową. W budynku znajdowało się jedno pomieszczenie oraz wrota dwuskrzydłowe, otwierane na zewnątrz o wymiarach 4,00 x 4,30 m. Wysokość budynku liczyła 4,30 m, powierzchnia zabudowy natomiast wynosiła 6,45 x 11,30, co stanowiło razem: 72,89 m2. W związku z takimi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 września 2007 r. (Nr [...]) podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane. Jednocześnie organ nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 Prawa budowlanego. Następnie po bezskutecznym zaskarżeniu tego postanowienia oraz braku wykonania nałożonego przez inwestorów obowiązku organ I instancji decyzją z dnia [...] r. wypełniając dyspozycję art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał B. M. oraz F. B. dokonanie rozbiórki budynku warsztatu naprawy samochodów ciężarowych zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] [...] obręb [...], gmina O., wybudowanego bez stosownego pozwolenia. Decyzja ta została zaskarżona przez inwestorów. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana przez odwołujących się dokonana przez organ I instancji kwalifikacja prawna zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego w postaci obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 72,89 m2 jest prawidłowa. Organ wskazał, że dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych zgodnie z jego treścią. Jeśli takie roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie ze zgłoszeniem, inwestor bowiem realizuje inny obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, należy w takiej sytuacji przeprowadzić postępowanie uregulowane w art. 48 - 49 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powierzchnię zabudowy oraz funkcję pełnioną przez sporny obiekt organ odwoławczy uznał za prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Skarżący wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji, zarzucili jej rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie strony w rozstrzygnięciu organu odwoławczego, art. 10 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. w związku z art. 14 k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowym było nie zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, oraz zgłoszonych żądań a także przepisu art. 35 k.p.a. poprzez naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy przez organ I instancji i niedostrzeżenie wskazanego uchybienia przez organ II instancji. Ponadto Skarżący zarzucili naruszenie art. 50 Prawa Budowlanego w związku z art. 51 Prawa Budowlanego poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie powtórzył dotychczasową argumentacje. W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2008 r. Skarżący ponownie odnieśli się do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Zwracając uwagę na bezsporność faktu, że zrealizowany przez nich obiekt odbiegał w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, niemniej co do zasady pozwolenie takie zostało uzyskane, dlatego też prawidłowym było w tej sytuacji wszczęcie postępowanie naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa Budowlanego, a nie jak dokonał tego organ I instancji w trybie art. 48 Prawa Budowlanego. Skarżący powtórzyli, że tryb z art. 48 Prawa Budowlanego byłby właściwy tylko w przypadku, gdyby strona postępowania w ogóle nie legitymowała się żadnym pozwoleniem. Taka okoliczność ich zdaniem nie miała miejsca w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego okazały się nietrafne. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 48 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie, zamiast prawidłowego zastosowania art. 50 i 51 Prawa Budowlanego, uznać należało ten zarzut za bezzasadny. Stanowisko to jest konsekwencją dokonanych w prowadzonym postępowaniu ustaleń, które uznać należy za prawidłowe i wystarczające do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Poczynione przez organy ustalenia faktyczne nie były kwestionowane przez Skarżących. Za prawidłowe potraktować należało ustalenia, zgodnie z którymi zgłoszenie dokonane przez Skarżących obejmowało jedynie realizację obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, służącego do składowania narzędzi i maszyn rolnych. Natomiast jak wynika z oględzin zrealizowany budynek wykorzystywany jako warsztat naprawy samochodów ciężarowych, posiada wysokość 4,30 m oraz powierzchnię zabudowy: 72,89 m2 (6,45 x 11,30). Przy takich ustaleniach przedmiotem sporu jest wybór przewidzianego w prawie budowlanym właściwego trybu postępowania. Należy zwrócić zatem uwagę, że art. 48 Prawa budowlanego będzie miał zastosowanie wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pojęcie budowy należy przy tym rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Budowy prowadzone bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu podlegają regulacjom art. 49b, a pozostałe przypadki nielegalnego wykonywania robót budowlanych w art. 50 - 51 ustawy. Dokonując oceny prawidłowości zastosowania w sprawie trybu z art. 48 Prawa budowlanego wskazać należy, że inwestorzy przed przystąpieniem do budowy przedmiotowego obiektu nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Dokonali oni jedynie zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma znaczenie okoliczność realizacji przez inwestorów obiektu nie tylko w sposób istotny różniącego się od tego, który został zgłoszony ale przede wszystkim przy ustalonych parametrach i funkcji, którą pełnił fakt, że obiekt ten wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem organ I instancji odmawiając wdrożenia postępowania naprawczego z art. 50 - 51 Prawa budowlanego zwrócił uwagę właśnie na parametry techniczne obiektu oraz na jego funkcję. Te okoliczności nie pozwoliły uznać, że na zrealizowany obiekt wydano jakąkolwiek zgodę. Inwestorzy zrealizowali całkowicie inny obiekt od tego, na który uzyskali zgodę. Budowa takiego obiektu budowlanego wymaga na co wskazują jednoznacznie dokonane ustalenia uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego organ I instancji obowiązany był wszcząć procedurę w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, wstrzymując prowadzenie robót budowlanych i nakładając na Skarżących określone obowiązki. Natomiast przyjęcie za prawidłowe stanowiska Skarżących oznaczałoby de facto, że wystarczałoby dokonać zgłoszenia budowli nie wymagającej pozwolenia budowlanego, a następnie zrealizować całkowicie inny obiekt budowlany aby skutecznie ominąć warunki legalizacji samowoli budowlanej, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Ten pogląd nie może znaleźć aprobaty, albowiem prowadzi do ominięcia prawa. Należy przy tym podkreślić, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora, od woli którego zależy spełnienie nałożonych obowiązków w zakresie złożenia dokumentów, a następnie uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Skarżący zostali pouczeni o konsekwencjach niewykonania obowiązków w wyznaczonym terminie. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu określenie terminu, w jakim powinny być przedstawione wymagane dokumenty. Termin ten nie może być zbyt długi (byłaby to bowiem w istocie czasowa legalizacja samowoli budowlanej), ale jednocześnie na tyle długi, aby umożliwiał inwestorowi wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Zauważyć należy, że Skarżący nie przedłożyli żadnego dokumentu wymienionego w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Z uwagi na powyższe uznać należy, że organ nadzoru budowlanego zobligowany został przepisem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego do zastosowania ust. 1 tego przepisu, tj. nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, uznać należało także w tym zakresie ich bezzasadność. W ocenie Sądu z treści zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób jednoznaczny wynika, do kogo zostało skierowane rozstrzygniecie. Organ dał temu wyraz wskazując, że sprawa przez niego rozpatrzona dotyczy odwołania F. B. oraz B. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nakazującej F. B. oraz B. M. rozbiórkę budynku warsztatu naprawy samochodów ciężarowych-zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] [...] obręb[...] - gmina O., a wybudowanego bez stosownego pozwolenia. Dlatego też brak wskazania miejsca zamieszania Skarżących potraktować należało jako uchybienie, które nie ma istotnego wpływu na treść podjętego zaskarżenia. Również bezzasadny jest zarzut pozbawienia Skarżących czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w przedmiocie zebranych dowodów i materiałów. Jak wynika z akt sprawy Skarżący w trakcie prowadzonego postępowania aktywnie w nim uczestniczyli, składając przewidziane przepisami prawa środki zaskarżenia. Skarżący mieli pełną świadomość tego, że w przypadku nie wypełnienia nałożonego na nich obowiązku organ będzie obowiązany podjąć decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego też nie kwestionując twierdzeń Skarżących w przedmiocie braku uczynienia zadość przez organ prowadzący postępowanie wymogom art. 10 § 1 k.p.a. wskazać trzeba, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania istnieje wówczas gdy to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowany nią stosunek administracyjnoprawny. Tego rodzaju wpływu naruszenia przepisów procesowych na treść podjętego rozstrzygnięcia Sąd nie dostrzegł. Także trzeci z zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowych uznać należy za całkowicie bezzasadny albowiem terminy załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 k.p.a. mają charakter procesowy, a wobec tego ich upływ nie pozbawia organu administracyjnego zdolności do orzekania. Decyzja wydana z przekroczeniem terminu jest ważna i skuteczna. Natomiast jeżeli Skarżący uważają, że organ nie załatwił ich sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. to mogą skorzystać z możliwości o której mowa w art. 37 k.p.a. składając stosowne zażalenie, a w dalszej kolejności skargę do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.