II SA/Wr 2659/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Anna Biłous po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006r. sprawy ze skarg A.S. i I. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia K. N. pozwolenia na użytkowanie przebudowanych pomieszczeń strychowych na pomieszczenia mieszkalne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących po 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonych wpisów od skarg. Przedmiotem skarg A.S. i I. S. jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...], Nr [...]o udzieleniu K. N. pozwolenia na użytkowanie przebudowanych pomieszczeń strychowych na mieszkalne w W., ul.B.G. [...], dz. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...]do Starostwa Powiatowego w W. wpłynął od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. komplet dokumentów potwierdzających stan techniczny lokalu mieszkalnego na poddaszu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w W. przy ul B. G. [...]na działce nr [...]w którego części przebudowano pomieszczenia użytkowe na mieszkalne bez pozwolenia na budowę. Stosownie do wydanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.z dnia [...] nr [...]znak [...]inwestor wykonał nałożony decyzją obowiązek i dostarczył wymagane dokumenty w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dostarczone dokumenty potwierdzają, że roboty wykonane w budynku spełniają wymagania techniczne a lokal nadaje się do użytkowania. W związku z tym, w dniu [...]Starosta W. wydał decyzję nr [...]udzielającą K. N. zamieszkałemu w W. ul B. G. [...]pozwolenia na użytkowanie przebudowanych pomieszczeń strychowych na mieszkalne. W decyzji tej Starosta stwierdził, iż wprawdzie przebudowa została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowlę, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (decyzja nr [...]znak [...]z dnia [...]). Inwestor wypełnił nałożony obowiązek i przedstawił dokumenty potwierdzające zdatność wykonanej przebudowy obiektu do użytkowania w tym: • Inwentaryzację budowlaną z oceną stanu technicznego uzgodnioną z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; • Protokół sprawdzenia instalacji gazowej; • Protokół sprawdzenia instalacji elektrycznej; • Protokół kominiarski. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A. S. oraz I. S. i w dniu [...]wniesione zostało odwołanie. W swym wystąpieniu podnoszą, iż przedmiotowa przebudowa została zrealizowana bez pozwolenia na budowę, a także bez wymaganej zgody współwłaścicieli, gdy zaś strych jest częścią wspólną. W trakcie przebudowy zostało zlikwidowane wejście na strych, brak jest również dostępu do kominów, co uniemożliwia prawidłową eksploatację budynku i mieszkań. Ponadto podkreślono, iż odwołujący się wyraził inwestorowi zgodę tylko na budowę balkonu od strony ulicy B. G. Jednakże wybudowanie balkonu spowodowało pęknięcia łukowych nadproży okiennych oraz wewnętrznego nadproża drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej jak również zawilgocenie lokalu zamieszkałego przez skarżącego. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż po dokonaniu wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz argumentacji zamieszczonej w odwołaniu, nie znalazł podstaw do zmiany kwestionowanej decyzji. Organ podkreślił, że pozwolenie na użytkowanie jest wydawane przez właściwy organ, który badając materiał dowodowy stwierdza spełnienie przez inwestora wszystkich ciążących na nim obowiązków i aktem administracyjnym zezwala na użytkowanie obiektu budowlanego bądź wnosi sprzeciw. Ze względu na precyzyjne określenie wymaganych dokumentów jak również doniosłość pozwolenia na użytkowanie, tożsamego co do skutku ze stwierdzeniem prawidłowości procesu inwestycyjnego, jak również zgodności zrealizowanego obiektu z obowiązującymi normatywami przewidziano dla organu administracyjnego środek w postaci sprzeciwu, który wykorzystywany jest w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ stwierdził , iż przedmiotowa inwestycja rzeczywiście została zrealizowana w latach 1990-91 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jednak ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przewidywała możliwość legalizacji takiej inwestycji przez doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie obowiązków nałożonych decyzją organu nadzoru budowlanego. W powyższym przypadku sprawa samowoli budowlanej została zakończona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]Nr [...] (znak [...]), a inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i doprowadził do stanu zgodnego z prawem. W aktach sprawy znajduje się protokół aktualnego przeglądu kominiarskiego z dnia [...] potwierdzający sprawność dymowych oraz grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych. W protokole mistrz kominiarski J. K. nie wniósł zastrzeżeń odnośnie dostępu do kontrolowanych urządzeń. Ustosunkowując się do zarzutu skarżących "pęknięcia łukowych nadproży okiennych oraz wewnętrznego nadproża drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej" D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż ocena stanu technicznego zawarta w inwentaryzacji budowlanej znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy jednoznacznie stwierdza iż stan elementów konstrukcyjnych w pełni zabezpiecza nośność wg dotychczasowego przeznaczenia a osoba mające odpowiednie uprawnienia budowlane potwierdza fakt, iż "obiekt pod względem technicznym może być dalej użytkowany -zamieszkiwany". Nadto organ stwierdził, iż brak zgody współwłaścicieli nieruchomości jak również zabudowanie wejścia do części "nieruchomości wspólnej" może być badane przez organ nadzoru budowlanego jedynie w kontekście przepisów prawa budowlanego. Wynika z tego, że należało zbadać poprawność inwestycji w kierunku zgodności ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami techniczno-budowlanymi. Do kompetencji organów budowlanych nie należy bowiem rozstrzyganie o prawach współwłasności ale sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 Prawa budowlanego). Według ustalonego orzecznictwa NSA (wyrok z dnia 14 września 1999r. II S. A. / Gd 1674/97 ) przeprowadzenia poszczególnych prac w obiektach objętych prawem współwłasności jest sprawą współwłaścicieli budynku a w razie sporu sprawą cywilną. Mając na uwadze treść art. 195-221 Kodeksu cywilnego, które regulują sprawy współwłasności oraz orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 1998.05.27 sygn. akt IV SA 1108/96, organ podkreślił, że rozgraniczenie gruntów i budynków pozostaje poza sferą regulacji przepisów Prawa budowlanego i poza zakresem kompetencji organów administracji rządowej, jednak nie oznacza to, że fakt ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie Prawa budowlanego. W sporze granicznym organ administracyjny winien spełniać funkcję mediacyjną. Według orzecznictwa NSA (wyrok NSA z 20 stycznia 1999r.; sygn. Akt IV S.A. 279/97 ) ustalił się pogląd stwierdzający, iż kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma natomiast prawnego znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania, a więc wtedy, gdy obiekt już jest wzniesiony i do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia możliwości jego użytkowania. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mają być dochodzone przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania jeżeli jest on sprawny technicznie. W innym wyroku (wyrok NSA z dnia 04.11 1994 Sygn. Akt IV S.A. 927/91 OSP1994 nr6, poz. 103) dotyczącym wprawdzie poprzedniego stanu prawnego, ale nie tracącego na aktualności NSA orzekł iż organ orzekający w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie przesądza o prawie własności gruntu i nie ma bezpośrednio wpływu na ustalenie tych spraw. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy orzekł jak wyżej. W skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S. i I. S. ponowili zarzuty oraz argumentację zawartą w odwołaniu, w dalszym ciągu akcentując, że sporna inwestycja spowodowała negatywny wpływ na stan techniczny budynku w którym zamieszkują. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 & 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 & 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...]odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt.1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie było rozważenie, czy w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./, jak przyjęły to organy, czy też wobec faktu, że sporna rozbudowa – przebudowa części poddasza budynku mieszkalnego w W. przy ul.B. G. [...], została zrealizowana bez pozwolenia na budowę w latach 1990 – 1991, tj. przed wejściem w życie tej ustawy, należało postępowanie przeprowadzić z zachowaniem przepisów ustawy obowiązującej w okresie tej rozbudowy, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm./. Stosownie do przypisu art. 103 ust. 2 w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do takich obiektów stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane . W orzecznictwie Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, iż przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane, tj. przed dniem 1 stycznia 1995r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974r., przy którym, po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994r. żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono. /por. wyrok NSA z 31 października z 1996r., sygn. akt S.A./Kr 2859/95, OSP 1997/12/224/. Powołać się również należy na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996r., OPS 3/96 /ONSA Nr 1 z 1997r., poz.2/, gdzie przyjęto, iż odesłanie w art.103 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego Prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995r. Z lektury akt sprawy niewątpliwie zaś wynika, że postępowanie przed organami pierwszej instancji prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Dotyczy to zarówno opisanej wyżej decyzji Starosty W. z dnia [...], Nr [...], gdzie organ udzielając K. N. pozwolenia na użytkowanie przebudowanych spornych pomieszczeń oparł swe rozstrzygnięcie na przepisie art.59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jak i dotyczy to decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], Nr [...]o nałożeniu w oparciu o przepis art.51 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane na K.N. określonych obowiązków w celu doprowadzenia spornych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a do której to decyzji odwołuje się Starosta W. w w/w decyzji z dnia [...], Nr [...]. Zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ustawa Prawo budowlane z 24 października 1974r. przewidywała możliwość legalizacji inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę. Jednakże, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, skoro wydane decyzje oparły swe rozstrzygnięcia powołując w podstawie prawnej przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to wskazuje to, że postępowanie prowadzone było z zastosowaniem przepisów tej ustawy, a z pominięciem regulacji określonej w ustawie z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Podkreślić przy tym należy, że nawet przy założeniu, że w niniejszej sprawie należało stosować przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, mając na względzie iż inwestor K. N.wykonywał po 1 stycznia 1995r. prace budowlane związane ze sporną inwestycją, a wynikające ze stanowiska D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], to i tak zaskarżone w sprawie decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym z racji nie wykazania, że organ dopełnił wymóg z art.59 ust.1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a na który to przepis powoływał się Starosta W.w decyzji z dnia [...], udzielając K. N. pozwolenia na użytkowanie. Przepis ten, w brzmieniu wówczas obowiązującym wprowadzał bezwzględny wymóg protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy spełnienia przez inwestora określonych obowiązków. W aktach administracyjnych brak jest przedmiotowego protokołu, jak również brak jest dokumentów, które wskazywałyby, że taki protokół mógł być sporządzony. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygniecie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn.akt I S.A.508/84, ONSA 2/84, poz.100/. W okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesne jest zatem w chwili obecnej rozpatrywanie przez Sąd podnoszonych w skargach zarzutów dot. stanu technicznego spornego obiektu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 & 1 pkt.1 lit. a i c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 ustawy.