II SA/Wr 266/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Julia Szczygielska, NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant: Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego A w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 1 ust. 2 , art. 50 ust.1, art. 51 ust.1 pkt 2, art. 53 ust.3, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 71 z późn. zm.), ustalił na rzecz spółki B. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie na istniejącym maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM Nr [...] przy ul. [...] w S. Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne A z siedzibą w S.. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o dopuszczeniu tego Stowarzyszenia do postępowania w sprawie w trybie wymaganym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji zarzucając, iż wydana decyzja narusza obowiązujące prawo i interes społeczny, godząc w zdrowie ludności i środowisko. Odwołujące się Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie skarżoną decyzją przepisów z zakresu ochrony środowiska, w tym przepisów Prawa ochrony środowiska, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów proceduralnych, w tym art. 28, 29 i 154 § l Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] (Nr SKO [...]) wydaną na podstawie art. 138 § l pkt 3 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa - po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Ekologicznego A od wydanej przez Prezydenta Miasta S. decyzji nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na "rozbudowie na istniejącym maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM nr 49520" – umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 127 § 1 Kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie postępowania. Stroną postępowania według definicji zawartej w art. 28 kpa jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem administracyjnym stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich do terenu inwestycji (patrz uchwała NSA z 4 grudnia 1995 r. IV SA 20/95 ONSA 1996/2/54). Z kolei stosownie do treści art.31 § 1 pkt 2 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Są to ustawowe przesłanki, których spełnienie łączne jest warunkiem dopuszczania organizacji do udziału w postępowaniu. W przypadku gdy organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, uczestniczy w nim na prawach strony, a zatem ma również prawo do wniesienia odwołania. Powyższa konstatacja wynika z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3 kpa. Z użycia słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony przysługują organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracyjny do udziału w postępowaniu i to w sposób dorozumiany, ale zgodny z wymogami kodeksu. Stosownie zatem do art. 127 § 1 Kpa i zgodnie z brzmieniem art. 31 § 3 tegoż kodeksu odwołanie przysługuje organizacji społecznej, która brała udział w postępowaniu w pierwszej instancji na prawach strony. Organizacja społeczna, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie może być zatem uznana za biorącą udział w postępowaniu, nie jest więc także legitymowana do złożenia odwołania (patrz komentarz prof. B. Adamiak do art. 127 - K.p.a - komentarz Wydawnictwo C.H Beck Warszawa 1996). Rozpatrując odwołanie wniesione przez Stowarzyszenie, które - jak wynika z akt sprawy - nie występowało do Prezydenta Miasta S. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na "rozbudowie na istniejącym maszcie [...] stacji bazowej telefonii komórkowej GSM nr [...] przy ul. [...] w S." i nie zostało do tego postępowania dopuszczone w trybie przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów brak było podstaw do uznania Stowarzyszenia za stronę postępowania zakończonego skarżoną decyzją, której przysługiwałoby prawo do odwołania się od tej decyzji. Ze względu na powyższe mając na uwadze treść uchwały NSA z 5 lipca 1999 r. ( ONSA 1999/4/119) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdzając, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania na podstawie art. 138 § l pkt 3 Kpa orzekło jak w sentencji. Pismem z dnia [...] Stowarzyszenie Ekologiczne A wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W skardze Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Nr 3/2007 Prezydenta Miasta S. podtrzymując dotychczasową argumentację podnoszoną w toku instancji w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zawierają wiążące reguły, którym podporządkowane są działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń. Naruszenie przepisów należących do takiej kategorii norm procesowych powoduje wadliwość orzeczenia uzasadniającą jego weryfikację. Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 26 marca 2007 roku Nr SKO 4111/21/2007 umarzającej postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem Stowarzyszenia Ekologicznego A w S. od wydanej przez Prezydenta Miasta S. decyzji nr 3/07 z dnia 23 stycznia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na "Rozbudowie na istniejącym maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM nr 49520" Zdaniem Sądu skarga jest zasadna, gdyż decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 kpa co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 107 Kpa. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia. Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji. W myśl art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny, jaki i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według poglądu ustalonego przez piśmiennictwo "stroną w rozumieniu art. 28 kpa będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana -wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (J. Borkowski, B. Adamiak ; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206). Orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz NSA konsekwentnie lansuje tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej jednak strony, przymiot strony w jej aspekcie procesowym, tj. zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94 - OSNAPU 1995 Nr 10 poz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku (nie wyłączając postępowania odwoławczego) jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten powinien być zarazem konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym (E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 1970, str. 88). W tym kontekście wskazać należy, iż stosownie do dyspozycji art. 29 Kpa stronami postępowania (w tym stronami postępowania odwoławczego) mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Organizacje społeczne w myśl definicji zawartej w art. 5 § 2 pkt 5 kpa obejmują organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Mając na uwadze różny status organizacji społecznych można do nich zaliczyć partie polityczne, stowarzyszenia i organizacje im podobne, związki zawodowe i społeczno-zawodowe organizacje rolników, samorządy zawodowe oraz związki wyznaniowe. Zgodnie natomiast z art. 31 § 1 kpa organizacji społecznej przysługują dwa uprawnienia, które mogą być realizowane odrębnie tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu. W pierwszym przypadku wszczęcie postępowania powoduje przyznanie tej organizacji społecznej praw strony. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione równocześnie. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Oceny wymienionych przesłanek dokonuje organ prowadzący postępowanie i wydaje stosowne postanowienie. Organ ten jest także zobowiązany do oceny, czy żądanie zostało złożone w imieniu organizacji społecznej przez należycie umocowany organ tej organizacji. Przedmiotowe umocowanie winno być wykazane poprzez dołączenie odpisu lub wyciągu z właściwego rejestru lub ewidencji, ewentualnie poprzez dołączenie odpisu uchwały podjętej przez jednostkę dla której rejestr lub ewidencja nie są prowadzone. Organizacja społeczna nie spełniająca wskazanych warunków nie może skutecznie zgłosić swego udziału w sprawie ani przedstawić poglądu istotnego dla sprawy. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji, odwołanie tylko do jednej instancji służy stronie. Przepis ten daje więc legitymację do wniesienia odwołania "stronie", a więc podmiotowi, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, 29 i 30 kpa. Interes prawny strony wyrażający się między innymi w możliwości bycia stroną w postępowaniu odwoławczym należy pojmować szeroko w ścisłej zależności z ustrojową zasadą dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 kpa, która nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności odnosi się również do badania statusu strony w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc przytoczone rozważania prawne do okoliczności rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy nie ustalił bezspornie czy Stowarzyszenie Ekologiczne A jest stroną czy też może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony jako organizacja społeczna zgodnie z art. 31 Kpa. Powołany art. 29 kpa ustala podstawowy krąg podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami, w sytuacji gdy mają w sprawie indywidualnej interes prawny lub obowiązek, o którym trzeba rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wskazać bowiem należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną nie pozwala na uznanie za stronę (zob. postanowienie NSA z 30.05.1984 r., II SA 789/84). Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W świetle powyższych uwag orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. należy uznać co najmniej za przedwczesne. Zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy odnośnie statusu Stowarzyszenia Ekologicznego A w przedmiotowym postępowaniu. W aktach organu pierwszej instancji znajdują się bowiem pisma pochodzące od strony odwołującej się, które w całości zostały pominięte w uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego. Jeśli organ ten uważa, że pisma te nie stanowią wniosku o dopuszczenie do postępowania i nie wymagają np. wezwania do uzupełnienia, to takie rozumowanie winno znaleźć swoje miejsce w pisemnym uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Jeśli zaś organ odwoławczy uważa, że przedwcześnie organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o tym, czy pismo z dnia 7 marca 2006 r. (k. 21 akt adm.) istotnie nie powinno być uznane za zgłoszenie się strony skarżącej do postępowania, to już sama treść orzeczenia winna być odmienna. Wskazać przy tym należy, że art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego obliguje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie rozważył w szczególności w sposób należyty i wszechstronny czy odwołujące się Stowarzyszenie jest samoistną stroną postępowania jak również czy przedstawiane w toku postępowania administracyjnego pisma strony skarżącej miały w istocie charakter wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony czy też takiego charakteru nie miały i dlaczego. Obowiązek rozpoznania sprawy na nowo w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności odnosi się również do badania samego statusu strony w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem, jak wynika to z akt administracyjnych sprawy, organ odwoławczy uzasadniając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do akceptacji (bez należytego zbadania, a następnie uzasadnienia) stanowiska Prezydenta Miasta S. zawartego w piśmie przewodnim do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o braku od strony skarżącej stosownego wniosku z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Stwierdzić więc należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie została prawidłowo rozpatrzona zarówno sprawa istnienia dopuszczenia stowarzyszenia do tego postępowania, jak też jego statusu jako strony postępowania, co nie jest obojętne dla skarżącego, zwłaszcza, iż ten sam zarzut Stowarzyszenia Ekologicznego A. powtórzony został w skardze do Sądu. Organ odwoławczy pominął te kwestie w swoich rozważaniach twierdząc, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Reasumując, brak wnikliwej oceny statusu Stowarzyszenia Ekologicznego w postępowaniu administracyjnym – a także pism składanych w trakcie postępowania lokalizacyjnego, bez ostatecznego rozstrzygnięcia charakteru tych pism zwłaszcza w odniesieniu do przepisów art. 29 i 31 kpa stwarzających stowarzyszeniom możliwość aktywnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym narusza, wskazaną wyżej, zasadę zaufania do organów Państwa. Z akt sprawy wyłania się wprawdzie niezbyt klarowny obraz postawy strony skarżącej oczekującej uwzględnienia zgłaszanych postulatów związanych z szeroko pojętą ochroną środowiska w którym przychodzi egzystować danej społeczności lokalnej, jednakże nie zwalnia to organu odwoławczego od należytego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Ignorowanie zaś przez organ administracji publicznej pism składanych przez stronę skarżącą narusza wskazane już przepisy postępowania, powagę organu administracji publicznej i nie ma nic wspólnego z zasadami dobrej praktyki administracyjnej określonymi w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji przyjętym przez Parlament Europejski dnia 6 września 2001 r. Ponadto zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a zadośćuczynienie temu obowiązkowi oceniać należy z uwzględnieniem komplementarnej zasady zawartej w art. 11 kpa. Statuuje ona powinność organu administracji publicznej wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Treść powołanych przepisów interpretowana jest przede wszystkim jako obowiązek organu orzekającego w postępowaniu administracyjnym przedstawienia w wyczerpujący, logiczny i przekonywujący sposób motywów podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego, mimo ewidentnego zainteresowania toczącym się postępowaniem Stowarzyszeniu Ekologicznemu nie przysługuje status strony lub podmiotu na prawach strony i w konsekwencji czy istotnie nie może ona zostać dopuszczona do tego postępowania na prawach strony. Brak jest także motywów jakimi kierował się organ w tym, konkretnym stanie faktycznym wydając takie rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie przez Sąd z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.