II SA/Wr 267/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2006r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł /sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; IV. w pozostałej części skargę odrzuca. Postanowieniem z dnia [...]Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W.działając na podstawie art. 62 ust. 3, art. 81 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. Nr 91, poz. 578/ nałożył na E. B. obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego – budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej – położonego we W. przy ul. J. P. [...]. Organ wskazał w rozstrzygnięciu, że w ekspertyzie technicznej wykonanej przez osobę upoważnioną powinny zostać dokładnie opisane przyczyny powstania obecnego stanu technicznego obiektu oraz sposób ich usunięcia, a dokument ten należy złożyć w siedzibie organu w terminie 45 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że w toku postępowania, prowadzonego w sprawie stanu technicznego opisanego wcześniej budynku dokonano w dniu [...]oględzin obiektu, podczas których stwierdzono występowanie rys i pęknięć na ścianach i stropach oraz odspojone płytki i cokoliki na tarasie. W ocenie strony postępowania przyczyną takiego stanu technicznego budynku jest ruch kołowy odbywający się po ulicy M., ale postępowanie dotychczasowe nie udowodniło tego zarzutu. Organ podał również, że dokument pt. "Ocena stanu technicznego" złożony do akt sprawy przez E. B. jest "bardzo ogólny, podaje okólniki i nie określa wpływu ruchu ulicy M. na stan techniczny obiektu budowlanego". Z wyjaśnień złożonych przez zarządcę drogi wynika, że w opisywanym przypadku nie można mówić o naruszeniu prawa, ponieważ zabudowa ul. J. P. jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, a odległość w/w budynku mieszkalnego od drogi jest ponad czterokrotnie większa od dopuszczalnej /odległość wynosi około [...] m, a dopuszczalna wynosi 8 m/. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w celu wydania właściwej decyzji należy poznać przyczyny powstania obecnego stanu technicznego obiektu i dlatego niezbędne jest dostarczenie wymaganego dokumentu. Przepisy ustawy – Prawo budowlane nakładają obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów, wykonanych na koszt własny na stronę postępowania administracyjnego, a w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego jednoznacznie wpływ ruchu drogowego na ulicy M. na stan techniczny budynku mieszkalnego, położonego we W. przy ul. J. P. [...], brak jest też dokumentu określającego przyczyny powstania obecnego stanu technicznego w/w budynku mieszkalnego. Prawidłowość postanowienia wydanego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego zakwestionowała E. B. W złożonym zażaleniu wskazała, że przedłożona przez nią wcześniejsza ekspertyza jednoznacznie stwierdza, że budynek został wykonany zgodnie z projektem, zgodnie ze sztuką budowlaną, stwierdza wysoką jakość zastosowanych materiałów. Załączone też zostało do niej oświadczenie projektanta z 1998 roku, że budynek wykonano zgodnie z projektem. Ekspertyza wskazuje, że drgania występujące na ulicy M., zgodne z polską normą, ujętą w załączniku do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 marca 1999r. mieszczą się w II a czasem w III strefie drgań w skali wpływów dynamicznych /SWD/. Strefa II są to drgania szkodliwe dla budynku, osłabiające jego konstrukcję i oczywistym jest, że niszczą również zdrowie ludzi. W zażaleniu E. B. wskazała również normy, powołane w przedstawionej organowi ekspertyzie i przeznaczone do obowiązkowego stosowania, według których ocenia się szkodliwość drgań przekazywanych przez podłoże na budynki oraz wpływ drgań na ludzi w budynkach. D. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...]Nr [...]stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 123 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu, wyznaczył nowy 60 dniowy termin realizacji obowiązku, liczony od daty otrzymania niniejszego postanowienia, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia jest przepis art. 62 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. W trybie tego przepisu organ nadzoru budowlanego nakazuje wykonanie ekspertyzy, określając jej zakres, uwzględniając rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu budowlanego. Zakres takiej ekspertyzy określony jest treścią art. 62 ust. 1 powoływanej ustawy, a jej koszty ponosi osoba zobowiązana do jej przeprowadzenia. Przepis ten jest jednym z wyjątków od ogólnej zasady wyrażonej w przepisach proceduralnych, iż to na organie administracyjnym ciąży obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i ponoszenia związanych z tym kosztów. Organ nadzoru budowlanego nie jest jednak zwolniony z obowiązku ustalenia przyczyn powstania nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, a jednym ze środków, które w bezpośredni sposób mogą ustalić zarówno przyczyny powstania, jak i sposoby usuwania negatywnych zjawisk oddziałujących na przedmiotowy budynek jest ekspertyza stanu technicznego obiektu. W tym kontekście organ orzekający powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał orzeczenie organu I instancji za prawidłowe zarówno z punktu widzenia celowości, jak i użytej podstawy prawnej oraz formy. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu i stwierdził, że nie podziela przedstawionej tam argumentacji, bowiem przedłożona przez stronę ekspertyza nie określa w sposób jednoznaczny zarówno źródeł powstania, jak i sposobu ograniczenia bądź eliminacji źródeł powstania złego stanu technicznego obiektu. Ponadto wykonujący ekspertyzę nie podał w niej wyników swoich pomiarów /jeżeli takie przeprowadził/ oraz metody badawczej. Organ orzekający wskazał też w uzasadnieniu na dezaktualizację Polskich Norm przywołanych w zażaleniu i w ocenie stanu technicznego budynku oraz wyjaśnił powody innego określenia terminu wykonania orzeczonego obowiązku. Podkreślił przy tym, że wykonanie obowiązków określonych w zaskarżonym postanowieniu jest jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem osiągnięcia skutku w postaci możliwości ustalenia rzeczywistego i jednoznacznego źródła powstania złego stanu technicznego obiektu, podważanie zaś celowości ich nałożenia nie leży w interesie strony, ponieważ uniemożliwi osiągnięcie satysfakcjonujących ją skutków prawnych. W zakończeniu uzasadnienia wojewódzki organ nadzoru budowlanego wskazał na odrębność swoich kompetencji od kompetencji organów samorządu terytorialnego. Opisane powyżej postanowienie organu II instancji zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze E. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wydanie Urzędowi Miasta W. nakazu natychmiastowego zaprzestania niszczenia zdrowia oraz dobytku poprzez doprowadzenie ruchu na ulicy M. we W. do stanu umożliwiającego normalne korzystanie z domu lub wykonanie właściwych zabezpieczeń, a ponadto wyłączenie powiatowego i wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z postępowania, ponieważ z uwagi na sposób jego powoływania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był i nie będzie obiektywny, jest bowiem uzależniony od Prezydenta Miasta, a D. Inspektor Nadzoru Budowlanego przyznaje rację Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, niezależnie od stanu faktycznego, licząc, że jeżeli dwa urzędy robią to samo to mają rację, ekspertyz organ nadzoru budowlanego może żądać nieskończenie wiele, bo brak regulacji w tym zakresie i każde opracowanie może być kwestionowane. W uzasadnieniu skargi E. B. zarzuciła naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, wskazując na ich "dokładnie odwrotne" działanie niż wymagane przepisami prawa. Opisała też w obszerny sposób swoje długotrwałe i bezskuteczne starania podjęte w różnych instytucjach miejskich, mające na celu doprowadzenie natężenia ruchu na ulicy M. do stanu nie zagrażającego bezpieczeństwu budynku oraz mieszkającym w nim ludziom i zwierzętom. Reakcje urzędników określiła jako aroganckie, wskazując przy tym na ich absolutną bierność w zapobieganiu niszczenia zdrowia i mienia mieszkańców, z których podatków są utrzymywani. Skarżąca zarzuciła również bezkrytycznie powielanie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. działań podjętych przez organ powiatowy W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie organ uznał zarzuty skargi za bezzasadne, a przedstawione w niej żądania za wykraczające poza kompetencje organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie rozważył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Realizowanie tej zasady wymaga bezwzględniej zgodności z prawem każdej czynności organu. Warunek ten obejmuje zgodność z prawem materialnym i procesowym, mającymi zastosowanie w sprawie i dotyczy w sposób szczególny czynności orzeczniczych, podejmowanych w określonym stanie faktycznym. Postępowanie prowadzone w rozpoznawanej sprawie dotyczy – jak wynika z treści zawiadomienia o jego wszczęciu – stanu technicznego budynku mieszkalnego we W. przy ul. J. P. [...]. W czasie trwania postępowania został sporządzony i doręczony organowi dokument określony jako "Ocena stanu technicznego", dotycząca przedmiotowego budynku, której organ odmówił wiarygodności, oceniając, że zawiera "okólniki i /nie/ określa wpływu ruchu ulicy M. na stan techniczny obiektu budowlanego". Taka ocena dowodu skutkowała podjęciem przez powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie, postanowienia w trybie art. 62 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, uprawniającego właściwy organ do żądania od właściciela obiektu budowlanego przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu /lub jego części/. Postanowienie orzekające o takim obowiązku zostało utrzymane w mocy postanowieniem zaskarżonym do Sądu, w którym organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, odnoszący się do przedłożonej wcześniej "Oceny stanu technicznego" przedmiotowego obiektu i stwierdzający niejako nieprzydatność tego dokumentu w sprawie. Ponadto z treści obu orzeczeń wydanych w tej sprawie w administracyjnym postępowaniu instancyjny wynika, że celem nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu jest opisanie przyczyn powstania obecnego stanu technicznego budynku oraz sposobu ich usunięcia. W ocenie Sądu organy orzekające o tym obowiązku w stosunku do E. B. naruszyły przepis art. 80 kpa i przekroczyły granice swobodnej oceny dowodu. Ocena dokonana przez organy orzekające w sprawie nosi cechy dowolności, a logika ich działań wydaje się niezrozumiała. Zważyć bowiem należy, że w dostarczonej właściwemu organowi "Ocenie stanu technicznego" stwierdza się m.in. : "Budynek nowy, prawidłowo wykonany, zgodnie z projektem i sztuką budowlaną. Nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, nie stwierdzono zawilgoceń ani zagrzybień." Stwierdzone uszkodzenia wykazują wszelkie typowe objawy zniszczeń spowodowanych trwającymi bez przerwy, przez całą dobę drganiami wywołanymi przez przeciążoną ruchem pojazdów ulice M.". /str. 5/ oraz, że : "Mając na uwadze fakt, że przyczyną drgań jest tabor samochodowy stanowiący wielopunktowe i zmienne źródło drgań o nieokreślonej charakterystyce pewnym jest, że drgania te mają charakter szkodliwy" /str. 7/. Zdaniem Sądu cytowane fragmenty omawianego dokumentu oraz jego pozostała treść zawierają wszystkie te dane dla uzyskania których organ zobowiązał E. B. do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego. Nawet jeżeli autor "Oceny stanu technicznego" nie wskazał w niej wprost sposobu usunięcia przyczyny złego stanu technicznego przedmiotowego obiektu, to jest oczywistym – przy stwierdzonych przyczynach – że jedynym sposobem jest zmniejszenie natężenia ruchu ulicznego, a sformułowanie takiego wniosku nie wymaga wiedzy eksperta. W tych okolicznościach Sąd uznał, że w istniejącym wówczas stanie sprawy brak było uzasadnionych podstaw dla wydania zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że Polskie Normy, których możliwość zastosowania w "Ocenie stanu technicznego" zakwestionował organ II instancji ze względu na utratę ich mocy obowiązującej, odnoszą się tylko do wpływu drgań na ludzi, natomiast przedmiotem zainteresowania organów w tej sprawie jest stan techniczny konkretnego obiektu budowlanego, a nie stan fizyczny ludzi. Ponadto wyjaśnić należy, że zakres kompetencji wojewódzkich sądów administracyjnych określony został w przepisie art. 3 i art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie obejmuje on jednak działań o takim charakterze, jaki mają działania objęte żądaniem skargi /poza żądaniem uchylenia zaskarżonego postanowienia/, a dotyczące skierowania pewnych nakazów do Urzędu Miasta W., czy wyłączenia z postępowania organów nadzoru budowlanego. W tym zakresie zatem skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, czego wymaga art. 58 § 1 pkt 1 wskazywanej powyżej ustawy. Mając natomiast na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej wyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji.