II SA/Wr 267/06

Sygnatura akt II SA/Wr 267/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz As WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu na rozprawie w II wydziale w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania na własność gospodarstwa rolnego oddala skargę. Sygnatura akt II SA/Wr 267/06 UZASADNIENIE Kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w S., działając z upoważnienia Starosty S., decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 118 ust. 2a, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz, U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. L. odmówił nieodpłatnego przyznania na własność gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami i budynkami gospodarczymi w całości lub w części, położonego w obrębie wsi K., stanowiącego działkę nr [...] AM-1 o pow. 0,4384 ha oraz część działki gruntu o pow. 0,75 ha, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] AM-1 o pow. 3,33 ha. W terminowo złożonym odwołaniu strona wniosła o pozytywne załatwienie jej wniosku, przedstawiając obszernie historię swojej rodziny w szczególności zasługi swojego ojca -jako żołnierza - w walce o odzyskanie niepodległości. Decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, iż stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, regulacje zawarte w art. 118 ust. 2a w zw. z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, stawiają zstępnemu ubiegającemu się o przyznanie prawa własności działki warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom (czyli prawa użytkowania), co oznacza wymaganie osobistego użytkowania (faktycznego) nieruchomości przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki. Nie spełnia zatem tego warunku zstępny, który nie korzysta z gruntu działki. Tymczasem, jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji drugoin-stancyjnej, w rozważanym przypadku J. L. sama złożyła oświadczenie o tym, że nie władała faktycznie działkami gruntu wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego jej rodziców, czyli J. i A. M., co wynika wprost z protokołu oględzin i ekspertyz sporządzonego w dniu [...]r., podpisanego przez J. L. i jej męża M. L . Poza tym, jak wynika z akt sprawy, Skarb Państwa rozporządził w drodze umowy sprzedaży przysługującym mu prawem własności do gruntów przejętych - na podstawie Sygnatura akt II SA/Wr 267/06 decyzji z dnia [...]r. - od małżonków J. i A. M., Rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji powołało się także na uzasadnienie do orzeczenia NSA z dnia 23 marca 1993 r. (SA/Wr 1823/92), ONSA 1994, Nr 3, poz. 88), w którym podkreślono, że zstępni właściciela gospodarstwa rolnego przejętego na własność Państwa, któremu przyznane zostało prawo dożywotniego użytkowania działki gruntu, mogą po jego śmierci ubiegać się o przyznanie im tej działki na własność, jeżeli najpóźniej w chwili śmierci uprawnionego przejęli po nim posiadanie działki i działkę tę nieprzerwanie posiadają. Organ odwoławczy wskazał w ostatecznej decyzji również na fakt, że trudne losy rodzinne oraz bohaterstwo członków rodziny odwołującej się nie mogą mieć w myśl obowiązujących przepisów prawa znaczenia dla przyznania tytułu własności w trybie powołanej wcześniej ustawy. Z przytoczonych ustaleń faktycznych wynika zatem, że J. L. nie włada faktycznie gruntem oddanym w użytkowanie jej rodzicom na podstawie decyzji z dnia [...]r. Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. o przejęciu na własność Państwa całości gospodarstwa rolnego rodziców skarżącej, o powierzchni 7,09 ha, położonego we wsi K . Tym samym, wobec niespełnienia przesłanki wymienionej w art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, nie może uzyskać nieodpłatnie tytułu własności tego gruntu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca podniosła, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., są dla niej krzywdzące, ponieważ jest następcą prawnym J. i A. M., jako ich córka i spadkobierczyni. W uzasadnieniu skargi J. L. opisała historię losów swojej rodziny, w szczególności zasługi swojego ojca A. M., jako żołnierza w walce o odzyskanie niepodległości, a także zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację materialną. Skarżąca podniosła również, że w świetle przepisów Konstytucji, kodeksu cywilnego i prawa lokatorskiego, składniki gospodarstwa rolnego jej rodziców powinny zostać jej zwrócone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Sygnatura akt II SA/Wr 267/06 Organ odwoławczy podniósł ponadto, że nie można przyjąć stanowiska skarżącej, iż w rozpatrywanej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji powinny stosować "przepisy Konstytucji RP, Kodeksu cywilnego i prawa lokatorskiego". Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r., jej przepisy stosuje się bezpośrednio, lecz nie mogą być one samodzielną podstawą w rozstrzyganiu o indywidualnych roszczeniach osób, które przekazały gospodarstwo rolne w zamian za świadczenia emerytalne, czy rentowe na rzecz Skarbu Państwa, bądź o roszczeniach ich zstępnych. W takich wypadkach zastosowanie znajdzie m.in. przepis art. 118 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ odwoławczy wskazał także, iż ani przepis art. 8 ust. 1-2 Konstytucji, czy inne jej przepisy, ani też przepisy kodeksu cywilnego czy "prawa lokatorskiego" nie zawierają treści normatywnej nadającej się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia dotyczącego uwłaszczenia następców prawnych rolników, którzy "zdali" gospodarstwo rolne za rentę i nie umożliwiają wydania decyzji uwzględniającej żądanie skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie może zostać uwzględniona, bowiem rozstrzygnięcia podjęte zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, są prawidłowe. Należy przy tym podkreślić, że skarga J. L. jest wprawdzie bardzo obszerna, jednakże strona nie podniosła w niej istotnych dla rozpoznawanej sprawy kwestii, które dałyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sama zaś obszerność skargi w przeważającej części wynika z opisu dotychczasowych losów skarżącej i bohaterskich dokonań ojca skarżącej A. M. podczas II Wojny Światowej i w istocie nie zmierza do wykazania nieprawidłowości działania organów administracji w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny kontrolować wydany akt administracyjny według innych kryteriów np. celowości, czy też zasad współżycia społecznego. Tylko bowiem w przypadku, gdy doszło do naruszenia prawa, sąd władny jest wzruszyć zaskarżony akt. Przedmiotem dokonywanej kontroli postępowania administracyjnego był zbada- Sygnatura akt II SA/Wr 267/06 nie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym ocenie podlega działanie organów administracji wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi], naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżona przez J. L. decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte w zakresie przepisów materialnoprawnych na podstawie art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), w zakresie zaś przepisów proceduralnych na podstawie odpowiednio art. 104 kpa (organ pierwszej instancji ) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa (organ drugiej instancji). Badając stan faktyczny i prawny pod kątem zastosowanych przez organy obu instancji przepisów, Sąd uznał, że nie doszło do ich naruszenia. Warto przy tym zauważyć, że zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia prawa koncentrują się wyłącznie na względach słusznościowych, uwarunkowanych losami rodziny, popartych dość lakonicznym i niesprecyzowanym sformułowaniem co do powinności ze strony organów administracji zwrotu skarżącej składników gospodarstwa rolnego jej rodziców w świetle przepisów "Konstytucji, Kodeksu cywilnego i prawa lokatorskiego". Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, powołane przez skarżącą przepisy na uzasadnienie skargi nie zawierają takiej treści normatywnej, która nadawałaby się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia dotyczącego uwłaszczenia opisanych osób, a zwłaszcza nie umożliwiają wydania decyzji uwzględniającej żądanie skarżącej. Sygnatura akt II SA/Wr 267/06 W tym kontekście wskazać można, że art. 8 Konstytucji RP upoważnia wprawdzie organy i sądy do zastosowania ustawy zasadniczej bezpośrednio, lecz należy to czynić tylko wtedy gdy nie istnieje przepis ustawy regulujący materię objętą orzekaniem, czyli gdy mamy do czynienia z luką w prawie [tak m.in. P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną działaniem swojego funkcjonariusza (wybrane zagadnienia), Palestra 2000, Nr 11-12). W rozpoznawanej sprawie w związku z jasnym i precyzyjnym unormowaniem zaistniałej kwestii w świetle przepisów art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych precyzujących zasady ubiegania się zstępnych rolników o prawo własności do działek, wchodzących w skład przekazanego gospodarstwa rolnego, taka sytuacja nie może mieć miejsca. Jednocześnie zważyć należy, iż sądy sprawują wymiar sprawiedliwości. Badanie natomiast ewentualnej niezgodności aktów prawnych z Konstytucją, jak chciałaby skarżąca, zostało wyłączone z zakresu uprawnień sadów, jako nie będące sensu stricte wymiarem sprawiedliwości, i oddane do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 175 w zw. z art. 193 Konstytucji). Wywody skarżącej, zawarte w jej skardze, nie dotyczą naruszenia prawa materialnego, a nadto nie wskazują na naruszenie przez organy procedury rozpoznania wniosku o nieodpłatne przyznanie na własność gospodarstwa rolnego, wraz z zabudowaniami i budynkami gospodarczymi w całości lub części, położonego w obrębie wsi K . Skarżąca nie podnosi istotnej dla kontrolowanego postępowania kwestii niezgodności kwestionowanej decyzji z powołanymi w tych decyzjach podstawami prawnymi. Jak trafnie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, a które to stanowisko podziela Sąd w całej rozciągłości, w myśl obowiązujących przepisów prawa, sama historia losów rodzinnych, bohaterstwo członków rodziny skarżącej, trudna sytuacja materialna, jak również subiektywne przeświadczenie skarżącej o obowiązku przyznania spornego gospodarstwa w świetle "Konstytucji RP, Kodeksu cywilnego i prawa lokatorskiego" nie mogą mieć, w myśl obowiązujących przepisów prawa, znaczenia dla przyznania tytułu własności w trybie powołanej ustawy. Wymaga szczególnego podkreślenia, że istotnie na tle prawidłowo ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, strona nie mogła i nie może uzyskać nieodpłatnie na własność spornego gospodarstwa rolnego. W świetle nienasuwających w tym zakresie żadnych wątpliwości ustaleń (wynikających z akt administracyjnych sprawy) i co jest Sygnatura akt II SA/Wr 267/06 także niesporne, skarżąca posiada co prawda status zstępnego osoby uprawnionej, jednakże nie spełnia wszystkich ustawowych przesłanek, wskazanych w art. 118 ust. 1 i ust. 2a) ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, niezbędnych do nieodpłatnego nabycia działki nr [...] oraz działki stanowiącej obecnie część działki nr [...]. Omawiane przepisy stanowią bowiem, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego państwu, w mysi dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Omawiany przepis dał wprawdzie prawo do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub ust. 2 również zstępnemu osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, jednak tylko takiemu zstępnemu osoby uprawnionej, który po śmierci osoby uprawnionej faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Z treści powołanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika więc, że ustawodawca uzależnił przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 art. 118 ustawy, zstępnym osoby uprawnionej, której w myśl dotychczasowych przepisów, przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu (ust. 1), bądź prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich (ust. 2), od faktycznego władania tą nieruchomością przez zstępnego po śmierci osoby uprawnionej i od tego, aby realizacja uprawnienia nie naruszała praw osób trzecich. Po myśli tej regulacji zstępny, czyli np. dziecko, bądź wnuk osoby, która przekazała gospodarstwo rolne w zamian za świadczenie emerytalne, musi spełnić niezbędny warunek faktycznego władania nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne Skarbowi Państwa. Artykuł 118 ust. 1 ustawy określa to uprawnienie jako "prawo użytkowania" działki. Celem przyznania takiemu rolnikowi prawa użytkowania działki oraz prawa korzystania z budynków było zaspokojenie interesów tego rolnika, nie zaś innych osób. Zgodnie z unormowaniami prawa cywilnego użytkowanie polega na prawie używania rzeczy i prawie pobierania jej pożytków (zob. art. 252 kc). Takie prawo korzystania z działki ustawodawca zapewnił rolnikowi, który przekazał Państwu gospodarstwo rolne. Użytkowanie jest niezbywalne (zob. art. 254 kc) i wygasa na skutek niewykonywania przez lat 10. Uprawnienia przewidziane w art. 118 powołanej wcześniej ustawy z 1990 r. nie mogą być interpretowane rozszerzające Mają bowiem służyć zaspokojeniu interesów rolnika, nie zaś osób trzecich. W zasadzie więc przysługują rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne Pań- Sygnatura akt II SA/Wr 267/06 stwu. Przyznanie prawa własności działki, stosownie do treści przepisu art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników następuje z mocy samego prawa, a warunkiem jest złożenie wniosku. Złożenie takiego wniosku powoduje, że prawo użytkowania działki z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego za emeryturę i rentę przekształca się w prawo majątkowe do nabycia tej działki na własność. Osoby uprawnione mogą w takiej sytuacji żądać wydania decyzji stwierdzającej przeniesienie prawa własności działki. Jednakowoż uprawnienie to nie przysługuje wszystkim zstępnym, lecz jedynie ściśle określonym w ust. 2a tego artykułu, czyli tym, którzy po śmierci rolnika faktycznie władają działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania, które jest niezbywalne (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 lipca 1998 r., SA/Bk 1482/97, ONSA 1999, Nr 2, poz. 62). Regulacja zawarta w art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, stawiająca zstępnemu ubiegającemu się o przyznanie prawa własności działki warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom (czyli prawa użytkowania), oznacza wymaganie osobistego użytkowania nieruchomości (faktycznego) przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki. Nie spełnia zatem tego warunku zstępny, który nie korzysta z gruntu działki. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 23 marca 1993 r., SA/Wr 1823/92, ONSA 1994, Nr 3, poz. 88; wyrok NSA z dnia 9 lipca 1998, SA/Bk 1482/97, ONSA 1999, Nr 2, poz. 62) i w pełni aprobowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, na który po części powołał się także organ odwoławczy, zstępni właściciela gospodarstwa rolnego przejętego na własność Państwa, któremu przyznane zostało prawo dożywotniego użytkowania działki gruntu, mogą po jego śmierci ubiegać się o przyznanie im tej działki na własność, jeżeli najpóźniej w chwili śmierci uprawnionego przejęli po nim posiadanie działki i działkę tę nieprzerwanie posiadają. W rozważanym przypadku J. L., co prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy, sama złożyła oświadczenie o tym, że nie władała faktycznie spornymi działkami gruntu wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego jej rodziców, czyli J. i A. M., czego dowodem jest zawarty w aktach sprawy protokół oględzin i ekspertyz sporządzony w dniu [...]r., podpisany przez J. L. i jej męża M. L . Poza tym, jak wynika z akt sprawy, Skarb Państwa rozporządził już, w drodze Sygnatura akt II SA/Wr 267/06 umowy sprzedaży, przysługującym mu prawem własności do gruntów przejętych - na podstawie decyzji z dnia [...]r. - od małżonków J. i A. M., czego potwierdzeniem jest zawarty w aktach sprawy dowód, a mianowicie umowa sprzedaży spornych gruntów z dnia [...]r., zawarta przez Skarb Państwa ze S. i J. M. i B. K. (wypis aktu notarialnego -repertorium [...]), Z prawidłowo poczynionych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych wynika, że J. L. nie włada faktycznie gruntem oddanym w użytkowanie jej rodzicom na podstawie decyzji z dnia [...]r. Tym samym, należy uznać zasadność argumentacji przytoczonej w uzasadnieniach rozstrzygnięć organu pierwszej i drugiej instancji, że wobec niespełnienia przez skarżącą przesłanki wymienionej w art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, J. L., mimo licznych zasług jej ojca i niewątpliwie trudnej sytuacji materialnej, nie może zgodnie z obowiązującym na dzień wydania decyzji administracyjnej stanem prawnym, uzyskać nieodpłatnie tytułu własności tego gruntu. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, nie wykazała, by zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa według art. 145 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 tejże ustawy, orzekł jak w sentencji.