II SA/Wr 2685/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak Protokolant: Grzegorz Uciurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy I. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. kwotę 10 ( słownie : dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/ Wr 591 / 2000 stwierdził nieważność decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. NR [...] w przedmiocie odmowy przyznania A. S. zasiłku stałego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji uznając, iż decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz że utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody narusza prawo w tym zakresie. W dniu [...]r. A. S. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie przyznania zasiłku stałego. P. o. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. decyzją dnia [...]r. Nr [...] odmówił przyznania zasiłku stałego. Po rozpoznaniu odwołania od wskazanej wyżej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...]działając na podstawie art. 1 pkt 1 , art. 2 ust. 4 , art. 2a ust. 1 pkt 1, 2, 2a, 3, art. 3, art. 4 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 1, art. 43 ust. 1 i art. 45 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), zwanej dalej ustawą i art. 104 kpa oraz uchwały z dnia 18 września 1992 r. upoważniającej do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonywania zadań zleconych z zakresu pomocy społecznej. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że zasiłek stały przysługuje zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy osobie zdolnej do pracy lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym , rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 ustawy, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że A. S. jest osobą zdolną do pracy lecz nie pozostającą w zatrudnieniu, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego oraz że dochód rodziny nie przekracza dwukrotności dochodu ustalonego zgodnie z art 4. ustawy. Na dochód rodziny składają się dwa zasiłki rodzinne w kwocie [...]zł ( razem [...] zł ), zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł, pobory męża w kwocie [...]zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł. Ogółem dochód rodziny wynosi [...]zł. Ustawowe kryterium dochodowe rodziny A. S. zostało ustalone zgodnie z art. 4 ustawy : dochód na pierwszą osobę w rodzinie [...] zł, dochód na następną osobę w rodzinie [...] zł, dochód na dziecko poniżej [...] roku życia [...] zł, dochód na dziecko powyżej [...] roku życia [...] zł ( ogółem [...] zł ). Kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku stałego stanowi dwukrotną kwotę dochodu ustalonego zgodnie z art. 4 ustawy i wynosi [...], zł ([...] zł x [...] ). Rzeczywisty dochód rodziny jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku stałego. Dziecko nie wymaga stałej pielęgnacji polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Opieka ma być sprawowana wobec dziecka wymagającego stałej pielęgnacji, która ma być realizowana osobiście i bezpośrednio przez osobę ubiegającą się o pomoc, a nie za pośrednictwem innych osób czy przy wykorzystaniu powołanych do tego celu instytucji , a adresatem tych działań opiekuńczych jest dziecko. Przez pielęgnację rozumie się wykonywanie posługi i zabiegów przy dzieciach. A. S. nie wykazała by dziecko wymagało wykonywania posługi czy zabiegów pielęgnacyjnych ani też nie wskazała na wykonywanie bezpośrednio i osobiście takich zabiegów czy posług w zakresie który uniemożliwiałby podjęcie zatrudnienia. Dziecko uczęszczało do przedszkola w L., gdzie miało zapewnioną opiekę i przebywało w tej placówce bez obecności matki. Systematyczne współdziałanie w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym dziecka wymaga pewnej ciągłości i częstotliwości oraz współuczestnictwa osoby sprawującej opiekę w takim stopniu, że będą uniemożliwiały podjęcie zatrudnienia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika by dziecko było poddawane systematycznym zabiegom leczniczym, a posiadana wada wzroku korygowana jest przez okulary. Stan zdrowia dziecka obejmuje fragmentaryczne deficyty ruchowe, niedosłuch ucha prawego, opóźniony rozwój mowy, nadwzroczność obu oczu, bardzo wyraźny deficyt koordynacji wzrokowo- słuchowej. Dziecko uczestniczyło w zajęciach rehabilitacji w Poradni Rehabilitacji Leczniczej dla dzieci w J. G., co nie jest tożsame z koniecznością sprawowania bezpośredniej osobistej opieki i pielęgnacji nad dzieckiem w rozumieniu art. 27 ustawy, gdyż z dokumentów opisujących stan zdrowia dziecka wynika , iż przy innych czynnościach życiowych nie jest konieczna stała bezpośrednia i osobista opieka matki. Poza faktem wyjazdu na rehabilitację A. S. nie dostarczyła dokumentów przedstawiających program rehabilitacji oraz konieczność obecności i współuczestnictwa matki . Sam fakt wyjazdu z dzieckiem na rehabilitację nie może być podstawą do przyznania zasiłku stałego. Istnieje możliwość korzystania z rehabilitacji w poradni w godzianach popołudniowych, co nie koliduje z możliwością wykonywania przez A. S. pracy. Terapią logopedyczną dziecko objęte zostało w przedszkolu, zajęcia prowadzone były przez logopedę dwa razy w tygodniu. Matka kontaktowała się z logopedą w zależności od wskazań dwa razy w miesiącu. Zajęcia wyrównawcze również odbywały się w przedszkolu. Brak było wskazań do przebywania rodzica w placówce razem z dzieckiem. Posiadanie przez dziecko uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego , spełnienie kryterium dochodowego i niepozostawanie w zatrudnieniu osoby ubiegającej się o zatrudnienie nie uzasadnia przyznania zasiłku stałego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. S. zarzuciła naruszenie art. 156 ust. 1, 2, 3, 4 i art. 7 kpa, błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy, błędne i niewłaściwe uzasadnienie decyzji, bezprawne kwestionowanie decyzji lekarzy do wydawania określonych zaświadczeń, niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, celowe i bezprawne wydłużanie terminu przyznania jej należności z opieki społecznej. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe w zakresie uczęszczania dziecka do przedszkola oraz w zakresie sprawowanej tam nad nim opieki . Organ I instancji prawidłowo ustalił również, że A. S. nie spełnia przesłanki w zakresie konieczności sprawowania nad dzieckiem opieki wymagającej stałej pielęgnacji polegającej na bezpośredniej , osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjny oraz edukacyjnym, gdyż uczęszczanie przez dziecko na zajęcia do poradni rehabilitacyjnej nie jest tożsame z koniecznością sprawowania bezpośredniej i osobistej opieki nad dzieckiem. Z dokumentów opisujących stan zdrowia dziecka wynika, że przy innych czynnościach życiowych nie jest konieczna stała, bezpośrednia opieka matki. Wyjazdy do poradni na rehabilitację w godzinach popołudniowych nie kolidowałyby z wykonywaniem przez A. S. pracy. Ustalenia dokonane przez organ I instancji są pełne i wyczerpujące i pozwalają na dokonanie oceny stanu faktycznego. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że nierzetelnie ustalono stan faktyczny. Organ odwoławczy nie podziela również zarzutu rażącego naruszenia art. 27 ustawy, gdyż wynika z niego, że jedynie łączne spełnienie wszystkich wymienionych w nim przesłanek pozwala na przyznanie zasiłku stałego. Skoro A. S. nie spełnia przesłanki w z zakresie konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem to skutkuje to wydaniem decyzji odmawiającej pomocy w tej formie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S. wniosła o uchylenie obu decyzji. Skarżąca zarzuciła uporczywe wykazywanie niekompetencji organów decyzyjnych poprzez powielanie błędów formalnych i merytorycznych i wydłużanie terminu oczekiwania na decyzję. Rozpatrując wniosek z dnia [...]r. o przyznanie zasiłku kolejne decyzje odmowne wydawane były w oparciu o jej dochody bieżące, a nie na podstawie dochodów dotyczących miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Zdaniem skarżącej rzeczywisty dochód wynosił [...]zł , a w decyzji organu i i II instancji błędnie wskazano, że wynosi on [...]zł. Zastosowano kryterium dochodowe nie obowiązujące w dniu złożenia wniosku , ponieważ podano [...] zł , a być powinno [...] zł. Skarżąca zarzuciła dowolną interpretację przepisów ustawy, podważanie zaświadczeń lekarskich. Decyzje odmowne wydano błędnie na podstawie art. 27 ustawy w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji w 2000 r., a nie w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zasiłek stały. Organy orzekające w sprawie nie zwróciły uwagi na alternatywę "lub " w treści art. 27 ustawy upierając się, że muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki. W podstawie prawnej decyzji powołano bezmyślnie niektóre artykułu ustawy ( np. art. 1pkt 1 , art. 2 ust2 i 4, art. 3 , 45 . Skarżąca zarzuciła także, że w podstawie prawnej decyzji podano uchwałę rady gminy upoważniającą kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji, które to upoważnienie nie dotyczy kierownik M., która została powołana na to stanowisko w [...] r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej podejmowane w toku postępowania czynności miały na celu ustalenie wszystkich okoliczności aby ustalić czy skarżąca spełnia wymogi do przyznania zasiłku stałego. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nieuzasadnionego uzupełniania postępowania i posługiwania się danymi innymi niż w dniu złożenia wniosku. Organ orzekający rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględnić stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawą odmowy było ustalenie, że w przypadku skarżącej nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 27 ustawy, czyli konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji , systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym , rehabilitacyjnym, edukacyjnym w zakresie uniemożliwiającym zatrudnienie lub znacznie uniemożliwiającym jego podjęcie. Wobec tego wywody skarżącej co do konieczności alternatywnego spełnienia przez nią kryteriów wymienionych w art. 27 ustawy są nietrafne. Podzielić należy częściowo uwagi skarżącej co do niezasadnego powołania w osnowie decyzji organu I instancji art. 1 pkt 1 , art. 2 ust. 4 , art. 4 ust. 2 oraz art. 45 ustawy, jednakże pozostałe powołane przepisy są prawidłowe i nie stanowi to podstawy do uchylenia decyzji. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, co zarzuca skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 135, poz. 1271 ze zm. ) stanowi, że sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę decyzji pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. odmawiająca przyznania skarżącej zasiłku stałego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 2 ust. 4 , art. 2a ust. 1 pkt 2a i 3, art. 3 , art. 4 ust. 1 oraz art. 27 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zasiłek stały przysługuje zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy osobie zdolnej do pracy lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym , rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art.. 4 ustawy, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Zauważyć należy ,że wbrew twierdzeniom skarżącej organy orzekające w sprawie słusznie zastosowały art. 27 ust.1 ustawy w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji, a nie w dniu złożenia wniosku o zasiłek stały, uwzględniając zmianę stanu prawnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że A. S. jest osobą zdolna do pracy lecz nie pozostająca w zatrudnieniu, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego oraz że dochód rodziny nie przekracza dwukrotności dochodu ustalonego zgodnie z art 4 ustawy. Organy orzekające w sprawie odmówiły skarżącej prawa do zasiłku stałego z uwagi na to, że nie spełnienia przesłanki w zakresie konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym i edukacyjnym . W dniu podjęcia decyzji przez organ I instancji i organ odwoławczy obowiązywał przepis art. 27 ust. 2b ustawy, który stanowił, że w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcia zatrudnienia, kierownik ośrodka pomocy społecznej występuje do powiatowego zespołu orzekania o stopniu niepełnosprawności ( dalej; powiatowy zespół ), określonego odrębnymi przepisami w celu uzyskania opinii. Sąd ocenia sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji mimo, iż przepis art. 27 ust. 2b ustawy został uchylony z dniem 1 stycznia 2002 r. , a jego funkcję przejął art. 27 ust. 1 ustawy w wersji nadanej nowelizacją z dnia 17 grudnia 2001 r. Zasadniczy sens przepisu art. 27 ust. 2 b ustawy był taki, że jeżeli wystąpiły uzasadnione wątpliwości dotyczące konieczności sprawowania stałej bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia, organ orzekający o zasiłku obowiązany był wystąpić do powiatowego zespołu w celu uzyskania opinii w tej sprawie. Przepis ten należało rozumieć w ten sposób, że jeżeli wystąpiły opisane wątpliwości, to organ właściwy do orzekania w sprawie zasiłku nie mógł wydać decyzji przed zajęciem stanowiska ( wyrażenia opinii ) w sprawie przez powiatowy zespól ( por. uchwałę pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. , OPK 9 / 00 , ONSA 2001 / 1/ 16 ). Ocena czy wystąpiły wyżej wymienione okoliczności należy do organu. Organy orzekające w niniejszej sprawie wskazały jedynie, że uczęszczanie przez dziecko na rehabilitację do poradni rehabilitacyjnej nie jest tożsame z koniecznością sprawowania bezpośredniej i osobistej opieki i pielęgnacji nad dzieckiem, gdyż przy innych czynnościach życiowych dziecka nie jest konieczna taka opieka i pielęgnacja oraz że istnieje możliwość skorzystania z poradni rehabilitacyjnej w godzinach popołudniowych, co nie kolidowałoby z wykonywaniem pracy przez skarżącą. Ponadto organy orzekające podniosły, że brak było wskazań do przebywania rodzica z dzieckiem w przedszkolu gdzie prowadzone były zajęcia logopedyczne, wyrównawcze i korekcyjne. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia [...]r. stwierdzające, że dziecko wymaga stałej opieki matki. Organy orzekające w sprawie nie uzasadniły jednak dlaczego zrezygnowały z przeprowadzenia dowodu z opinii powiatowego centrum. Nie wykazały też braku wątpliwości co do niespełnienia przez skarżącą przesłanki w zakresie opieki nad dzieckiem, jakkolwiek w świetle ustaleń postępowania wyjaśniającego wątpliwości takie zdają się istnieć zwłaszcza jeżeli zważyć choćby wskazane zaświadczenie lekarskie. Naruszenie tej powinności oznacza, że organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, czym naruszył m in. art. 7 , 77§ 1 , 80 kpa. . W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ) orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zostało oparte na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 , poz. 368 ze zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji ( art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ), gdyż uchylone decyzje nie mają waloru wykonalności.