II SA/Wr 2686/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant: apl.prok Piotr Raczak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. - OZ w L. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne uruchomienie piekarni I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...]Nr [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie mogą być wykonane. Skierowanym do T. P. postanowieniem dnia [...]nr [...]Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nie wyraził zgody na ponowne uruchomienie piekarni w pomieszczeniach przy ul. K. [...] w L. - ze względu na następujące zastrzeżenia: 1. brak możliwości całkowitego oddzielenia piekarni od części budynku dostępnej dla mieszkańców, 2. brak możliwości zachowania ciągu technologicznego, 3. zaniżoną wysokość pomieszczeń produkcyjnych (ok.2,90 m), 4. brak wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art.3 pkt 1 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art.1 pkt 3 ustawy z dnia 24.08.2001r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz niektórych innych ustaw, nadto art.106 §3-6 i art.123 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.71 Prawa budowlanego W uzasadnieniu orzeczenia organ administracyjny I instancji wyjaśnił, że [...]T. P. wniósł o wydanie opinii sanitarnej o możliwości rozpoczęcia działalności produkcyjnej w w/w piekarni. Po dokonanej w obiekcie wizji lokalnej (przez pracownika Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L.) ustalono, że piekarnia zaprzestała działalności produkcyjnej w 2000r., funkcjonował tam wyłącznie sklep spożywczy a pomieszczenia piekarni nie były użytkowane. W protokole z [...]stwierdzono nadto, iż pomieszczenia przeznaczone na produkcję pieczywa zlokalizowane są w części parteru budynku mieszkalno-usługowego po obu stronach klatki schodowej, wspólnej z mieszkańcami budynku. Ze względu na układ pomieszczeń uznano, iż brak jest możliwości całkowitego oddzielania piekarni od części budynku wspólnej z mieszkańcami (wspólne wejście do budynku i wspólne wyjście na podwórze, wspólny korytarz). Tym samym - jak wywodzono - brak jest możliwości zachowania prawidłowego ciągu technologicznego w zakładzie produkującym pieczywo. Stwierdzono dalej, że z klatki schodowej dostępnej dla mieszkańców budynku prowadzą wejścia do: pomieszczeń produkcyjnych piekarni, pomieszczeń socjalno-szatniowych dla pracowników piekarni oraz pomieszczenia z piecem piekarniczym. W ocenie organu administracyjnego zlokalizowanie zakładu produkcyjnego pieczywo w części parteru budynku wielorodzinnego (poniemieckiego) może stanowić uciążliwość dla mieszkańców tego budynku. Najbliższy sąsiad mieszka na I piętrze nad pomieszczeniami piekarni. Ponadto istniejące pomieszczenia produkcyjne posiadają zaniżoną wysokość (ok.2,90 m). Zgodnie z obowiązującymi przepisami zawartymi w §72 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 15,poz 140) wysokość pomieszczeń, w których występują czynniki uciążliwe dla zdrowia ludzi winna wynosić 3,30 m. W zażaleniu na powyższe postanowienie organu I instancji (wniesionym zgodnie z zawartym w nim pouczeniem) T. P. wskazał, że piekarnia funkcjonuje od 50 lat, działała w sposób niezakłócony, ze strony władz nie było zastrzeżeń (z wyjątkiem drobnych - typu porządkowego), nie kwestionowano gabarytów, w tym co do wysokości. Potwierdza to - jego zdaniem - że piekarnia nie koliduje z procesem produkcyjnym. Podniósł też, że w postanowieniu nie powiedziano, na czym polega zakłócenie procesu technologicznego. Twierdził, iż nigdy nie było skarg lokatorów i na pewno piekarnia nie stanowi dla lokatorów uciążliwości. W tych okolicznościach twierdził, że postawione zarzuty są nieudowodnione, ogólnikowe, nieuzasadnione. Odnośnie braku wentylacji oświadczył, że może ją natychmiast i skutecznie zamontować. Postanowieniem z dnia [...]Nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - OZ w L. utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie organu I instancji. Jako podstawę prawną wydanego postanowienia organ II instancji wskazał art.12 ust.2 pkt 1 i art.3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art.138§1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego w stanie faktycznym sprawy skoro piekarnia zaprzestała działalności w 2000r. a pomieszczenia piekarni nie były przez ten czas użytkowane to "sprawę należy uznać jako zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń na piekarnię". Organ II instancji wywodził, że: 1. zgodnie z §2 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 15,poz.1740) przepisy rozporządzenia stosuje się przy zmianie sposobu użytkowania budynków - wobec powyższego adaptowane pomieszczenia na piekarnię winny spełniać wymagania określone w w/w rozporządzeniu, w tym m.in. zachowanie odpowiedniej wysokości pomieszczeń; 2. zgodnie z §5 ust.3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 28.02.2000r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi (Dz.U.Nr 30,poz.377) pomieszczenia zakładu znajdującego się w budynku mieszkalnym powinny być w sposób trwały oddzielone od pomieszczeń nie należących do zakładu - wobec czego w niniejszej sprawie stan faktyczny przedmiotowego obiektu nie spełnia w/w warunku; 3. odnosząc się do zarzutu funkcjonowania piekarni przez 50 lat wskazano, że przy zaprzestaniu działalności i po wniesieniu o ponowne uruchomienie piekarni obiekt ten winien spełniać warunki określone w przepisach na dzień złożenia wniosku. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem T. P. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę. Twierdząc, że postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. OZ w L. jest niezgodne z prawem - domagał się jego uchylenia. Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, że orzekając w sprawie organy uznały, iż miała miejsce zmiana sposobu użytkowania budynku, że dokonano adaptacji i że chodziło o ponowne uruchomienie piekarni. Nie zgodził się z tym, przeczył, że miało miejsce ponowne uruchamianie piekarni, twierdził, iż w 2000r. przerwał produkcję celem remontu pieca, który to remont - z uwagi na brak środków - przeciągnął się do wiosny 2002r. Nie było jednak jakiejkolwiek zmiany w sposobie użytkowania lokalu, nie było potrzeby adaptowania pomieszczeń na piekarnię, wypiek wstrzymano z przyczyn technicznych, chodzi zatem jedynie wznowienie produkcji, co nie może być uznane za zmianę sposobu użytkowania lokalu. Zatem - jak twierdził skarżący - nie można mu narzucać wymogu spełnienia warunków obowiązujących do budynków, obiektów czy lokali nowo budowanych, adaptowanych czy rzeczywiście przystosowywanych do innej działalności. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie - podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art.97§1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art.1§1 i §2 ustawy z 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153,poz.1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art.3§1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 ustawy). W ocenie Sądu wydane w sprawie orzeczenia uchybiają prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Niewątpliwie zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 90,poz.575 ze zm.) wykonywanie zadań, do realizacji których ją powołano (określonych w art.1 ustawy) polega na sprawowaniu zapobiegawczego nadzoru (dookreślonego w art.3) oraz na sprawowaniu bieżącego nadzoru sanitarnego i w tej dziedzinie do zakresu działania należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art.4). W rozdziale regulującym uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej (rozdział 3, art. 23-36) wskazano - oprócz czynności kontrolnych - inne jeszcze rodzaje czynności; część z tych uregulowań wskazuje na czynności o charakterze materialno-technicznym (przykładowo: wstęp do obiektów, pobieranie próbek - art.25), inne na uprawnienia do stosowania czynności zabezpieczających (art.29) czy do wydania sprzeciwu (art.28 ust.1), jeszcze inne wskazują na podejmowanie decyzji (np. art.27, art.28 ust.2). Zwrócenie uwagi wymaga w tym miejscu, że przepis art.35 zdaje się jednoznacznie potwierdzać oddzielenie podejmowania czynności kontrolnych od wydawania decyzji (vide: glosa do wyroku NSA z dnia 9.01.1998r. sygn.akt IV SA 865/87 - PiP 1990/1/149). W niniejszej sprawie jako podstawę prawną wydanych orzeczeń organy wskazały art.3 pkt 1 ustawy, w myśl którego (w stanie prawnym obowiązującym od kwietnia 2002r. do lipca 2003r.) "Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności(...)uzgadnianie projektów wojewódzkich i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, a także wskazań lokalizacyjnych i lokalizacji autostrad pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (...)" Tymczasem w ustalonym w sprawie stanie faktycznym sprawy brak podstaw do przyjęcia, żeby organy w istocie wykonywały zakres działania unormowaniem tym objęty i aby cytowany przepis znaleźć mógł zastosowanie. Przypomnieć należy, że strona pismem z dnia [...]. sygnalizowała "zamiar wznowienia produkcji piekarniczej". W ocenie Sądu - przy niespornym ustaleniu, że w piekarni nie prowadzono żadnej działalności, nie użytkowano pomieszczeń od 2000r. - za niczym nie poparte i całkowicie dowolne uznać należy stwierdzenie, że miała miejsce zmiana sposobu użytkowania. Kwestia ta nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Niczym nie uzasadniono w orzeczeniu tego autorytatywnego stwierdzenia. W ocenie Sądu zamiar wznowienia produkcji wskazywać może ewentualnie na zamiar ponownego uruchomienia piekarni. Uzasadniałoby to, co do zasady, zastosowanie w sprawie art.28 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z nim "Państwowemu inspektorowi sanitarnemu przysługuje prawo zgłoszenia sprzeciwu przeciwko uruchomieniu wybudowanego lub przebudowanego zakładu pracy lub innego obiektu budowlanego, wprowadzeniu nowych technologii lub zmian w technologii, dopuszczeniu do obrotu materiałów stosowanych w budownictwie lub innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi - jeżeli w toku wykonywanych czynności stwierdzi, że z powodu nieuwzględnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych w obowiązujących przepisach mogłoby nastąpić zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (ust.1).Zgłoszenie sprzeciwu wstrzymuje dalsze działania w sprawach, o których mowa w ust. 1, do czasu wydania decyzji przez państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia(ust.2). Okoliczności sprawy nie potwierdzają jednak aby spełnione zostały przesłanki z ust.1 cytowanego przepisu, takie jak wybudowanie/przebudowanie zakładu pracy/obiektu, wprowadzenie nowej technologii itd. Brak dowodów i stosownych ustaleń faktycznych na poparcie powyższego. Ponadto sprzeciw przeciwko uruchomieniu piekarni (a na taki ewentualny zamiar Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego może wskazywać zawarte w wydanym orzeczeniu sformułowanie "postanawia nie wyrazić zgody na ponowne uruchomienie piekarni...") mógłby zostać uznany za zasadny tylko wówczas gdyby jednocześnie wskutek stwierdzenia nieuwzględnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych (wynikających z przepisów prawa) wybudowanego/przebudowanego zakładu pracy/obiektu mogło nastąpić zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Treść uzasadnień wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie potwierdza dokonania takich ustaleń. W świetle cytowanego wyżej przepisu art.28 stwierdzić też trzeba, że błędnie doszło do wydania w sprawie przez organy obu instancji orzeczeń oznaczonych jako "postanowienia". Wprawdzie brak jest jednolitości w poglądach, co do tego czy "sprzeciw", o którym mowa w cytowanym art.28 ust.1 ustawy jest czynnością materialno-techniczną czy też ma charakter decyzji (vide powołany wyżej wyrok NSA z dnia 9.01.1998r. sygn.akt IV SA 865/87 oraz glosa do tego wyroku). Niewątpliwie jednak organ wyższego stopnia orzekając w tym przedmiocie na mocy art.28 ust.2 zobligowany jest do wydania decyzji. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym, że przywołany ust.2 art.28 nie stanowi (jak ma to miejsce np. w art.31a powołanej ustawy), aby organ wyższego stopnia w sprawie - w której wydano sprzeciw - stawał się organem I instancji, aby orzekał jako organ I instancji. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że sam fakt odesłania - na mocy art.37 ustawy - w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowiło w niniejszej sprawie samoistnej podstawy do wydania orzeczeń o walorze postanowień. Biorąc pod uwagę przedmiot orzekania błędnie zatem, w ocenie Sądu, organy administracyjne upatrywały podstaw prawnych do wydania kwestionowanych postanowień w art.106 i art.123 kpa. Odesłanie w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje natomiast organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i ocenienia tego materiału zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art.7, art.77, art.80 kpa). Zgodnie nadto z art.107 kpa decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne - tak celem umożliwienia kontroli jak i celem umożliwienia stronie podjęcia skutecznej obrony. Tymczasem - jak już wyżej wskazano - organy uchybiły tym wymogom, poprzestały jedynie na dowolnym przyjęciu, że skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń wcześniej funkcjonującej piekarni a w zakresie swego działania oparły się na podstawie prawnej nieznajdującej zastosowania w przywołanych okolicznościach faktycznych. Wskazane wyżej wadliwości uzasadniają uchylenie zaskarżonego orzeczenia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jak i poprzedzającego go orzeczenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Z tych wszystkich względów - działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 "a" i "c" oraz art.200 i art.152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.