II SA/Wr 2688/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania W. S.-K. rozbiórkę ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi Z. K. jest w/w decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie grodzkim J. G. z dnia [...], Nr [...] nakazującą W. S.-K. rozbiórkę ogrodzenia posadowionego na działce nr [...] przy ul.W. w J. G. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 28 maja 2002r. oględziny posesji przy ul. W. [...] w J. G., w trakcie których stwierdzono, iż W. S. – K. wykonała ogrodzenie. Ogrodzenie jest w formie słupków z cegły o wys. 1,14 m, przestrzenie między słupkami wypełnione elementami drewnianymi, stanowiącymi bramę wjazdową oraz furtkę o wys. 0,90 m. W trakcie oględzin inwestor nie przedstawił żadnego dokumentu, na podstawie którego zrealizowano przedmiotowe ogrodzenie. W związku z powyższymi ustaleniami organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał W. S. – K. rozbiórkę ogrodzenia posadowionego na działce nr [...] przy ul. W. w J. G. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. K. wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, jako sprzecznej z prawem budowlanym oraz stanem faktycznym ustalonym podczas wizji lokalnej. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz w oparciu o przepisy obowiązującego prawa, organ odwoławczy stwierdził, iż wniesione odwołanie nie może zasługiwać na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami), które nakładają na inwestora szereg obowiązków, których realizacja decyduje o zgodności prowadzonych robót z obowiązującymi normami. Pierwszym i niezwykle istotnym obowiązkiem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Istnieje jednak pewna kategoria robót, co do których istnieje tylko obowiązek zgłoszenia zamiaru ich podjęcia, właściwemu organowi. Taki obowiązek dotyczy budowy ogrodzeń i wynika on z art.: 30 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. W przypadku uchybienia przywołanemu powyżej przepisowi prowadzone roboty kwalifikowane są jako samowola budowlana i podlegają restrykcjom przewidzianym przez ustawę. Budowa ogrodzenia nie poprzedzona wymaganym zgłoszeniem podlega sankcjom określonym w art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do orzeczenia rozbiórki obiektu lub jego części wykonanej bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Wprawdzie w art. 51 ust. 1 pkt 2 przewidziano możliwość doprowadzenia istniejącego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, bez konieczności jego likwidacji, lecz tylko w sytuacji, że wybudowany obiekt lub jego część odpowiada określonym przepisami warunkom technicznym. Przedmiotowe ogrodzenie, jak ustalił organ pierwszej instancji, zostało zrealizowane w roku 1995, bez wymaganego zgłoszenia. Jednocześnie nie ma możliwości doprowadzenia wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, ponieważ zostało ono zrealizowane na terenie drogi gminnej, niezgodnie z przeznaczeniem tego terenu. Bez znaczenia pozostaje fakt podnoszony przez odwołującego, iż została zawarta między nim, a Zarządem Miasta J. G. umowa dzierżawy gruntu oznaczonego jako działka nr [...] na czas określony - do dnia 31 grudnia 2003 r., z zastrzeżeniem zakazu m.in. trwałego grodzenia. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, bowiem inwestor budując przedmiotowe ogrodzenie uchybił przepisom prawa budowlanego, stanowiącego materialnoprawną podstawę orzeczeń organów nadzoru budowlanego, przy czym podniesione przez odwołującego zarzuty pozostają, bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Z powyższego względu nie jest możliwe zachowanie przedmiotowego ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W świetle powyższego organ odwoławczy orzekł jak wyżej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, iż w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazał, iż sporne ogrodzenie wykonane zostało w roku 1994. Zdaniem skarżącego obiekty budowlane wykonane w tym okresie bez zezwolenia lub zgłoszenia nie podlegają rozbiórce. Skarżący powołał się dodatkowo na przepis art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wywodząc z tegoż przepisu, że i w tej sytuacji nie można nakazać rozbiórki. Nadto skarżący stwierdził, iż zgodnie z opracowaną aktualnie korektą granic, sporne ogrodzenie posadowione jest na wytyczonej linii / granicy/. Nie godząc się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sprawie nie znajduje zastosowania art.51 ust.1 pkt.2, w którym przewidziano możliwość doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem bez konieczności jego likwidacji, ponieważ jest niezgodne z przeznaczeniem terenu, skarżący stwierdził, iż teren ten jest przeznaczony do sprzedaży i o jego wykupienie wystąpił do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w J. G. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Niesporne jest w rozpatrywanej sprawie, że podstawę materialno-prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie grodzkim J. G. z dnia [...], Nr [...] , stanowił przepis art. 51 ust.1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz.414 ze zm./ . Decyzją tą organ pierwszej instancji nakazał W. S.-K. - jako inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia posadowionego na działce nr [...] przy ul. W. w J. G., wybudowanego bez dokonania zgłoszenia, o którym stanowi art. 30 ust. 1 pkt. 2 w/w Prawa budowlanego. Niesporne jest także w sprawie, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...], wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Z. K. Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej czy też orzeczenia. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Wniesienie odwołania przenosi zatem na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Granice postępowania rozpoznawczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego a przede wszystkim : zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ po otrzymaniu odwołania. Zgodnie zaś z art.127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art.28 k.p.a. Dopuszczalność zatem odwołania uzależniona jest od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. I tak dopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła strona /art.127 § 1 k.p.a./. Gdy zaś odwołanie wnosi osoba powołująca się na swój interes prawny lub obowiązek prawny /art.28 k.p.a./, organ obowiązany jest rozpoznać w postępowaniu wyjaśniającym, czy zgłoszone żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa. W sprawie będącej przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, albowiem wydał zaskarżoną decyzję z pominięciem tak istotnej kwestii, jaką było rozważenie dopuszczalności wniesionego odwołania przez Z. K. od opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie grodzkim J. G. z dnia [...], Nr [...] . Skoro bowiem adresatem /stroną/ w/w decyzji organu pierwszej instancji była jedynie W. S.-K. i ona według ustaleń tegoż organu była inwestorem spornej budowy, to rozpoznanie przez organ odwoławczy wniesionego odwołania przez Z. K., bez wyjaśnienia, czy jest on stroną niniejszego postępowania, czy też osobą powołująca się na swój interes prawny czy obowiązek prawny, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż brak było podstawy do wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepis art.138 § 1 pkt.1 k.p.a. Na marginesie sprawy, Sąd pragnie zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w związku z dokonanym zgłoszeniem przez mieszkańców zamieszkujących przy ul. W. w J. G. W wyniku tegoż to właśnie postępowania wydana została w dniu [...] decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie grodzkim J. G., z powołaniem się , jak to już wyżej Sąd zauważył na przepis art.51 ust.1 pkt.1 w związku z art.51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz.414 ze zm./. Podstawową zatem kwestią , przy założeniu, że odwołanie wniesione zostało przez uprawnioną osobę, było dokonanie przez organ odwoławczy oceny, czy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania przez organ pierwszej instancji opisanej wyżej decyzji z dnia 14 sierpnia 2002 r. z zastosowanim przepisu art.51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz.414 ze zm./. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z przepisem art.140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie zatem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustala zatem stan faktyczny, dokonując oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, tym samym dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności decyzji pierwszej instancji. W sprawie będącej przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania dowodowego w zakresie wszechstronnego zgromadzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie, dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie kiedy faktycznie wykonane zostało sporne ogrodzenie /zakończono budowę/, zwłaszcza, że w trakcie oględzin inwestorka podała datę 1989 r./k.12/, zaś organ pierwszej instancji przyjął rok 1995, powołując się na zeznania Z. K. /k.16/, gdy nadto w odwołaniu oraz w skardze do Sądu pojawia się trzecia data, a to rok 1994, było o tyle istotne, że od jego wyniku zależało, w jakim trybie niniejsza sprawa powinna była być załatwiana , tzn. czy z zastosowaniem przepisu art. 51 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r., czy też z uwzględnieniem postanowień art.103 § 2 Prawa budowlanego. Stosownie zaś do przypisu art. 103 ust. 2 w/w ustawy Prawo budowlane, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do takich obiektów stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Powołać się w tym miejscu należy na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996r., OPS 3/96 /ONSA Nr 1 z 1997r., poz.2/, gdzie przyjęto, iż odesłanie w art.103 ust.2. ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego Prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z 6 listopada 1984 r., sygn. akt I S.A. 508/84, ONSA 2/84, poz.100/. Powyższe uchybienia dają podstawę do stwierdzenia, że w sprawie naruszone zostały w/w przepisy, a ze względu na swój charakter uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 § 1 pkt.1 lit.c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.