II SA/Wr 269/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie : Przewodniczący : Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca / Sędzia NSA - Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie stawów rekreacyjnych w P. – P. I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego C. S. kwotę 10 zł ( słownie: dziesięć złotych ) tytułem wpisu uiszczonego od skargi; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Sygn. akt IISA/Wr 269/02 2 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G., z powołaniem się na przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. ) nakazał C. S. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy budowie stawów rekreacyjnych w miejscowości P.- P. na działkach od nr [...] do nr [...], częściowo na terenie Gminy S. K . W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przeprowadzona w dniu [...]r. wizja w terenie wykazała, że inwestor prowadzi budowę stawów rekreacyjnych. Fakt ten potwierdza wykonanie takich elementów jak groble, mnichy i przepusty między stawami. Realizowane są dwa stawy. Zakres prac wymagał zgłoszenia do właściwego organu. Prowadzone prace stanowią samowolę budowlaną. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez C. S. na powyższe postanowienie, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepisy prawa budowlanego, regulujące w sposób szczegółowy procedurę doprowadzania do stanu zgodnego z prawem inwestycji realizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia. Wykonane roboty polegające na wykonaniu zbiorników wodnych, bądź ich powiększeniu nie zostały przez ustawodawcę wyłączone z ogólnej zasady prawa budowlanego, wyrażonej w art. 28 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 ustawy. Wobec tego w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z robotami, na które inwestor buł zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę. Wobec braku takiego pozwolenia, inwestor wykonując w/w prace, dopuścił się samowoli budowlanej. Organ I instancji działał zatem zgodnie z procedurą przewidzianą w przypadku prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Wstrzymanie robót ma na celu zapobieżenie działaniom inwestorów, które są niezgodne z przepisami prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego C. S. wnosi o uchylenie postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Sygn. akt IISA/Wr 269/02 3 Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...], bowiem w postanowieniu podane zostały nieprawdziwe fakty. Skarżący zaprzecza, że na działkach nr [...] i [...] przeprowadzono roboty budowlane. Również nie jest prawdą, że na działkach nr [...],[...],[...] , [...] i [...] wykonano obiekty w postaci grobli, mnichów i przepustów między stawami. Organ I instancji nie dopuszcza ponadto dowodów w sprawie takich jak : mapka terenu, na której widoczny jest rów z przepustem ( mostkiem ). Ponadto nie wzięto pod uwagę pisma Urzędu Miasta P. z dnia [...]r., z którego wynika, że już w tym czasie skarżący prowadził bez zezwolenia budowę stawów, zbiorników wodnych. C. S. wskazuje ponadto, że zgodnie art. 28 ustawy – Prawo budowlane , roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Według art. 29 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa : obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o wysokości piętrzenia poniżej jednego metra poza rzekami żeglownymi oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Z powyższego wynika, że powstałe obiekty nie wymagają pozwolenia na budowę. Ponadto w dniu [...]r. zgłoszono przystąpienie do prac przy budowie i remoncie stawów i wówczas Urząd Miasta P. nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z przyczyn wskazanych przez skarżącego. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – skargi, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na Sygn. akt IISA/Wr 269/02 4 które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrola zaskarżonych aktów polega na badaniu ich zgodności z prawem, tzn. czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przepisy procedury administracyjnej. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest do barania pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), co powoduje, że postanowienia te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art.50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem " w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia". Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego ustalił, iż właścicielem działek od nr [...] do nr [...] oraz części na terenie Gminy S. K. położonych w P. jest I. S.- S . W trakcie prowadzonego postępowania skarżący C. S. występował jako pełnomocnik strony właścicielki I. S.-S., w takiej też roli procesowej składał od protokołów wszelkie oświadczenia. Pisma procesowe organu nadzoru budowlanego adresowane były do strony postępowania administracyjnego I. S.–S . Dopiero w protokole z oględzin z dnia [...] r., przeprowadzonych bez udziału strony i jej pełnomocnika ( brak jest również w aktach sprawy dowodu zawiadomienia strony i jej pełnomocnika o wymienionych oględzinach ), wynika, że kontrolujący uznali C. S. za inwestora prowadzącego roboty budowlane na przedmiotowych gruntach, a organ nadzoru budowlanego adresatem postanowienia uczynił skarżącego. Powyższe stwierdzenie nie znajduje jednakże wyjaśnienia i potwierdzenia w przedłożonych aktach sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Innymi słowy, stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Sygn. akt IISA/Wr 269/02 5 jest osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być ( powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu, tym bardziej gdy postępowanie to zostało wszczęte się z urzędu. Obowiązek ten ustawodawca skierował do organu prowadzącego postępowanie, co wynika z przepisu art. 61 § 4 k.p.a., który stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarżący uczestniczył, co prawda w szeregu czynnościach procesowych prowadzonego postępowania, jednakże działał jako pełnomocnik właścicielki nieruchomości. Rola procesowa jaką spełniał w postępowaniu (pełnomocnik) jest zupełnie inna od występowania w sprawie w charakterze strony postępowania ( inwestor). Pełnomocnikowi nie można bowiem zakazać lub nakazać określonego zachowania lub nałożyć na niego określonego obowiązku wynikającego z przepisów prawa materialnego, gdyż taki obowiązek , nakaz lub zakaz może być skierowany tylko i wyłącznie do strony toczącego się postępowania. Wyjaśnienia zatem wymaga przez organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jakie podmioty winny uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu w charakterze stron postępowania, tzn. kto jest inwestorem prowadzonych robót budowlanych ( art. 61 § 4 K.p.a.), oraz zapewnić im czynny udział w toczącym się postępowaniu ( art. 10 K.p.a.). Z akt sprawy nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości czy skarżący C. S. jest zarówno (inwestorem, współinwestorem) i jednocześnie pełnomocnikiem właścicielki przedmiotowej nieruchomości, czy tylko pełnomocnikiem strony. Należy wskazać, że decyzja lub postanowienie skierowane od osoby nie będącej stroną postępowania zagrożone są sankcją nieważności ( art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), ale to czy skarżącemu C. S. przysługuje lub nie przymiot strony nie można jednoznacznie stwierdzić na podstawie przedłożonych akt administracyjnych organów obu instancji. W tych warunkach należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są nieprawidłowe, co skutkuje ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i orzeczeniem o nie wykonaniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.