II SA/Wr 269/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2008r. sprawy ze skargi F. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki nadbudowy części budynku mieszkalnego dwurodzinnego oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52 i ust. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał skarżącej dokonanie na koszt własny rozbiórki nadbudowy części budynku mieszkalnego dwurodzinnego położonego na określonej działce. Według uzasadnienia decyzji organ ten ustalił, że skarżąca będąca właścicielką lokalu mieszkalnego nr 2 usytuowanego na I piętrze i posiadająca udział w ½ części w częściach wspólnych budynku, dokonała w 2002r. przebudowy łazienki o wymiarach 1,80 x 1,80 m poprzez podniesienie o około 1 m jej części i osadzenie w ścianie zewnętrznej budynku okna o wymiarach 0,87 x 0,52 m. Nad pomieszczeniem wykonano nową konstrukcję drewnianej więźby dachowej połączoną z konstrukcją więźby dachowej budynku. Roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Początkowo organ kwalifikował je jako przebudowę i wdrożył procedurę z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Jednak po dostarczeniu przez inwestora orzeczenia technicznego, zażądanego na podstawie art. 81 c ust. 2 prawa budowanego i po rozważeniu argumentacji będącego stroną M. M., organ przeprowadził dalsze dowody, co w sumie pozwoliło na ustalenie, że inwestor dokonał przebudowy budynku i wymagało wdrożenia procedury z art. 48 i 49 prawa budowlanego. Według dalszych ustaleń i ocen organu, niemożliwe okazało się zalegalizowanie tej samowoli budowlanej jako niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego. Według tego planu, zatwierdzonego uchwałą Rady z 30 grudnia 2004r. /publ. Dz.Urz. Woj. Doln. Nr 40, poz. 896 z 7 marca 2005r./ działka inwestora położona jest na terenie oznaczonym symbolem 15 MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z urządzeniami towarzyszącymi, teren objęty jest strefą B ochrony konserwatorskiej, w której wszelkie działania inwestycyjne wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia należy uzgadniać ... . Ustala się zakaz zmiany kąta uchylenia połaci dachowych oraz układu i symetrii dachu, ustala się obowiązek zachowania kolorystyki i faktury pokrycia dachu. Tymczasem zadaszenie wykonane przez skarżącą posiada zmieniony kąt nachylenia połaci dachowej w stosunku do kąta nachylenia pozostałych istniejących połaci dachowych, jak też nastąpiła zmiana układu i symetrii dachu. Pokrycie dachowe w tej części stanowi blacha stalowa ocynkowana falista, co kolorystyką i fakturą nie odpowiada pokryciu dachowemu całego budynku, z dachówki ceramicznej karpiówki. M. M. wniósł o uzupełnienie powyższej decyzji przez uściślenie i jednoznaczne określenie gabarytów nadbudówki podlegającej rozbiórce, zobligowanie inwestora do przeprowadzenia prac rozbiórkowych i budowlanych przez odpowiedniego wykonawcę lub pod nadzorem osoby fachowej, o określenie sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych i budowlanych oraz wskazanie sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia na czas prowadzenia prac rozbiórkowych i budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] organ odmówił uzupełnienia decyzji. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o uznanie za współwinnych D. i M. M., którzy prowadzili w 2002r. remont dachu i przy tej okazji na jej prośbę dokonali przebudowy łazienki. Dlatego powinni w połowie uczestniczyć w kosztach przywrócenia dawnego wyglądu części dachu. Dopiero gdy w 2007r. powstały nieporozumienia między właścicielami budynku, państwo M. złożyli doniesienie do nadzoru budowlanego. Skarżąca jest w podeszłym wieku, utrzymuje się z emerytury w wysokości 800 zł i nie będzie w stanie ponieść wydatku na ponowny remont bądź uiszczenie kary /skarżąca nie wyjaśniła, czy ma tutaj na uwadze ewentualną grzywnę czy opłatę legalizacyjną wyliczoną wstępnie przez organ w kwocie 50.000 zł/. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według organu dokonanie samowolnej nadbudowy było bezsporne, a wobec jej niezgodności z planem miejscowym należało zgodnie z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nakazać rozbiórkę tej część budynku. Organ odwoławczy w pełni aprobował ustalenia i oceny poczynione przez organ I instancji. W uzasadnieniu powołał treść planu miejscowego z 30.12.2004r. oraz powtórzył zasadnicze ustalenia przytoczone w decyzji I instancji. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zastąpiona przez radcę prawnego wniosła o uchylenie powyższej decyzji i zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że stroną postępowania jest tylko skarżąca, naruszenia art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie, czy inwestor wykonał nadbudowę czy przebudowę, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz naruszenie art. 48 prawa budowlanego przez nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego, którego skutkiem jest znaczny uszczerbek dla pozostałej części nieruchomości skarżącej. W uzasadnieniu skargi zarzuciła nieważność zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej prawo lub nie skierowanej do wszystkich osób które winny być stroną w sprawie. Ocena charakteru prawnego robót była przedwczesna przed przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Skarżąca powołała wyrok NSA z tezą prawną, że nakaz rozbiórki części obiektu można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Tymczasem wykonanie nakazanej rozbiórki wywoła uszczerbek dla nieruchomości skarżącej, a także wspólnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Uczestnik postępowania M. M. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna, bowiem zawarte w niej zarzuty były nieuzasadnione, jak też Sąd nie stwierdził naruszeń prawa przewidzianych w art. 145 § 1 p.p.s.a. poza zarzutami skargi. Kontrolowana pod względem zgodności z prawem decyzja zawierała trafne rozstrzygnięcie wydane w oparciu o prawidłowe podstawy oraz pełne ustalenia faktyczne, po przeprowadzeniu postępowania nie zawierającego istotnych uchybień procesowych. Odnośnie zarzutów procesowych skargi należy wskazać, że współwłaściciele budynku byli stronami postępowania w sprawie jego samowolnej nadbudowy, czyli oprócz skarżącej, także D.M. M., przy czym ci ostatni brali udział w postępowaniu w charakterze stron i aktywnie w nim uczestniczyli. Nieco odmienne znaczenie, ma pojęcie adresata decyzji. W przypadku postępowania w sprawie samowoli budowlanych, czyli czynów opisanych w art. 48, art. 49 b, art. 50 a lub art. 51 prawa budowlanego /a także art. 71 a/, ustawa w art. 52 prawa budowlanego wymaga skierowania nakazu rozbiórki w pierwszym rzędzie do inwestora, który nie utracił tytułu prawnego do obiektu, czyli jest w stanie wykonać decyzję o rozbiórce. Nie ulegało wątpliwości, że podmiotem takim była skarżąca. Dopiero utrata przez inwestora podanych wyżej właściwości, umożliwia skierowanie nakazu do właściciela obiektu. Nie ma natomiast przymusu prawnego kierowania decyzji do wszystkich współwłaścicieli obiektu. Odnoście pozostałych zarzutów wymaga wskazania, że zaliczenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do kategorii budowy w postaci nadbudowy, z reguły nie wymaga wiadomości specjalnych, a jedynie dokładnego ustalenia cech technicznych samowolnego obiektu lub jego części w nawiązaniu do treści art. 3 pkt 6, 7 i 7 a prawa budowlanego. Według tych przepisów przebudową są takie roboty budowlane, których rezultat nie wpłynie na kształt obiektu budowlanego. Gdy kształt ten ulegnie zmianie /najczęściej powiększeniu/, mamy do czynienia z nadbudową lub rozbudową. Według wnikliwych i niepodważalnych ustaleń zawartych w aktach sprawy oraz następnie przytoczonych w decyzji, roboty wykonane na zlecenie skarżącej niewątpliwie wpłynęły na zmianę zewnętrznych cech obiektu budowlanego, czyli nie stanowiły przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7 a ustawy. Dobudowanie określonej części budynku w miejscu jego części dachowej, w pionie, najbardziej odpowiednio można scharakteryzować jako nadbudowę. Nie mogło w każdym razie ulegać wątpliwości, że skarżąca była inwestorem budowy /art. 3 pkt 6/, nie zaś jedynie robót budowlanych nie stanowiących budowy /art. 3 pkt 7 ustawy/. Roboty te niewątpliwie wymagały pozwolenia na budowę wobec treści ust. 28 ust. 1 prawa budowlanego i braku wyłączeń wymienionych w art. 29 tej ustawy. Organ prowadził postępowanie w sprawie określonej samowoli budowlanej i mógł w toku postępowania dokonać jej odpowiedniego zakwalifikowania do jednej z postaci prawnych czy przypadków samowoli, dla znalezienia konkretnej podstawy prawnej określającej jej skutki prawne i umożliwiającej podjęcie prawnych sposobów reagowania na samowolę. Nie stanowiło zatem uchybienia początkowe prowadzenie postępowania w kierunku stosowania art. 51 prawa budowlanego, gdy ostatecznie okazało się, że sprawa obejmuje podstawową formę prawną samowoli z art. 48 ustawy. Dalej omawiając zarzuty skargi należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. dla swej skuteczności nie może pozostać abstrakcyjny, lecz strona powinna konkretnie wykazać jaką czynność procesową w ramach własnej aktywności procesowej zamierzała dokonać i dlaczego pozbawienie strony przez organ możności dokonania tej czynności mogło istotnie wpłynąć na rozstrzygnięcie. O ile taką czynnością w ocenie skarżącej miało być złożenie wniosku dowodowego o zlecenie biegłemu opinii na temat kwalifikacji prawnej wykonanych samowolnie robót, to jak już wyjaśniono, powołanie biegłego było w tym zakresie zbędne. W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie wyraziła żadnych wątpliwości odnośnie technicznych możliwości wykonania rozbiórki i doprowadzenia dachu do poprzedniego stanu. Wątpliwości tych nie miały również organy nadzoru budowlanego, jak też pozostali poza skarżącą współwłaściciele budynku, którzy jedynie, jak podano wyżej, domagali się doprecyzowania szczegółów technicznych rozbiórki i zapewnienia jej fachowego wykonawstwa. Ogólnikowe, nie poparte jakąkolwiek argumentacją techniczną, a jedynie wygodną dla skarżącej tezą prawną wyrażoną na tle stanu faktycznego innej, odmiennej sprawy, zarzuty dotyczące rzekomej niewykonalności decyzji, nie dowodziły wadliwości tej decyzji. Trudno byłoby ustanowić obowiązek organu w każdym postępowaniu w sprawie rozbiórki części obiektu budowlanego, dokładnego wyjaśnienia teoretycznych wątpliwości odnośnie wpływu robót rozbiórkowych w bezpieczeństwo całego obiektu, kiedy wątpliwości tych nie poweźmie sam organ, ani nie zgłoszą ich strony. Można zaznaczyć, że sama ustawa nie wprowadza odnośnie nakazu rozbiórkę części obiektu budowlanego szczególnych obowiązków organu nadzoru budowlanego w omawianym zakresie. Niezależnie od zarzutów skargi Sąd z urzędu rozważał możliwe na tle stanu faktycznego m.in. sprawy wątpliwości prawne odnośnie zasadności nakazu rozbiórki lub treści rozstrzygnięcia o rozbiórce. Jak wynikało bowiem z akt administracyjnych /dok. nr 25 – informacja burmistrza o przeznaczeniu terenu/, w okresie wykonania samowoli budowlanej obowiązywał dla przedmiotowego terenu miejscowy plan ogólny z 18.11.1994r. zawierający ustalenie – zabudowa mieszkaniowo-usługowa, ewentualnie przemysł nieuciążliwy, porządkowanie i uzupełnianie zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi, strefa B ochrony konserwatorskiej, strefa K ochrony krajobrazu. Natomiast plan nie określał szczegółowych wymagań dla nowoprojektowanych inwestycji. Jak wiadomo, roboty zmieniające kąt nachylenia połaci dachowych oraz układ i symetrię dachu zostały zakazane dopiero w planie miejscowym z 2004r. Nie uległ zmianie wymóg uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego z konserwatorem zabytków. W ocenie Sądu opisane okoliczności nie uzasadniały negatywnej oceny legalności nakazu rozbiórki. Z analizy unormowań /zmiennych w czasie/ nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego wynikało bowiem niewątpliwie, że ewentualna zgodność samowolnej budowy z przepisami obowiązującymi w dacie jej popełnienia, nie miała znaczenia w odniesieniu do robót zakończonych od dnia 1.01.1995r. /art. 103 ust. 2 prawa budowlanego/. Nie ma w nin. sprawie potrzeby analizowania wyjątku przewidzianego w art. 49 ustawy w pierwotnym brzmieniu. Wprowadzony nową ustawą bezwzględny nakaz rozbiórki został oceniony jako zgodny z Konstytucją. Gdyby obecnie inwestor samowoli budowlanej zechciał powoływać się na stan prawny z datą zabudowy, to należałoby uwzględnić obowiązujący wówczas /w 2002r./ bezwzględny nakaz rozbiórki. Nowe przepisy art. 48 i 49 umożliwiające legalizację samowoli stanowią niewątpliwie o zgodności budowy z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Było również niewątpliwe, że skarżąca nie mogłaby uzyskać obecnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, chociażby z uwagi na objęcie terenu inwestycji planem miejscowym. Wobec niewątpliwej sprzeczności samowolnej nadbudowy z planem miejscowym nie było podstaw do wdrożenia procedury z art. 48 ust. 2 ustawy. Nie miały więc znaczenia w nin. sprawie zawarte w aktach ustalenia, jako nieistotne nie rozważone przez organ, że przed 2004r. na sąsiednich działkach, w takich samych budynkach, prowadzone były legalnie podobne roboty budowlane. Kolejne wątpliwości prawne związane były z wymaganą ustawowo treścią nakazu rozbiórki. Brzmienie ustawy jest jasne, ale też nadzwyczaj lakoniczne – organ ma nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bez jakichkolwiek dalszych wymagań, warunków czy zastrzeżeń. Powstaje pytanie o podstawę dla ewentualnego rozszerzenia nakazu przez organ lub formułowania takich uzupełnień ustawy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym /por. ONSA i WSA z 2006r. z. 5, poz. 148/. Jak wiadomo, dokonanie rozbiórki legalnej poprzedzone jest rozbudowanymi procedurami, zaś zapadłe w nich rozstrzygnięcia w żadnym razie nie powinny ograniczać się do prostego wyrażenia zgody na rozbiórkę /por. art. 3 pkt 12, art. 18, art. 31, art. 32, art. 33 ust. 4, art. 36, art. 39 prawa budowlanego/. Może zastanawiać, jakie są przyczyny wstrzemięźliwości ustawodawcy przy regulowaniu sposobu wykonania nakazu rozbiórki. Możliwe są tutaj różne przypuszczenia, zatem czy zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tej regulacji unormowaniom dotyczącym wykonania decyzji, których jednak, jak wiadomo brak, gdyż nawet w kwestii przymusowego wykonania regulacje są lakoniczne. Być może nakaz powinien być podstawą obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, co jak wiadomo obecnie nie wchodzi w rachubę. Być może organy nadzoru budowlanego powinny uwzględniać wskazane powyżej przepisy przy formułowaniu nakazu rozbiórki, ale przecież nie bez wyraźnej podstawy ustawowej, gdy stosowanie analogi w procesie administracyjnym, szczególnie przy formułowaniu obowiązków, budzi zrozumiały sprzeciw. Być może w końcu zgłoszone obecnie wątpliwości /podnoszone w szczególności przez uczestnika postępowanie/ w ogóle nie powinny mieć miejsca, skoro do tej pory nie były formułowane w piśmiennictwie prawniczym, a w orzecznictwie wystąpiły sporadycznie, czyli być może obecna regulacja jest wystarczająca. Kwestia, że dla przyszłych unormowań można zgłosić postulaty wzbogacenia treści nakazu rozbiórki i poprzedzających jego wydanie procedur, podobnie jak w postępowaniu legalizacyjnym /por. art. 48 ust. 3, art. 49 ust. 1 i 3, 4, 5, art. 496 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 3 i 4, ust. 7/, nie mogła wpłynąć na ocenę legalności decyzji zgodnej z aktualnym unormowaniem. Może zastanawiać, że ustawa w art. 51 ust. 1 pkt 1 odróżnia rozbiórkę części obiektu i doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, czego nie wyodrębnia w art. 48 ust. 1. Gdyby jednak ktoś proponował ścieśniającą wykładnię pojęcia części obiektu jako oznaczającego rozpoczętą budowę samodzielnego obiektu bądź część wyraźnie w sposób techniczny wyodrębnioną od całości obiektu, zaś dla części połączonej /w wiązanej w obiekt/ pozostawił stosowanie art. 51, to przynajmniej w nin. sprawie byłby to zabieg bezcelowy, skoro oceniana nadbudowa i tak podlegałaby rozbiórce jako niezgodna z planem miejscowym. Niepewne też byłoby przypuszczenie, że ustawodawca przewidział stosowanie art. 50 i 51 ustawy do robót rozbiórkowych prowadzonych na podstawie decyzji nakazującej rozbiórkę. Pozostaje więc zaaprobować pogląd organu, że skoro ustawa nakazuje wydanie nakazu rozbiórki i do tego ten nakaz ogranicza, to organ nie mógł nałożyć na sprawcę samowoli żadnych innych obowiązków. Sąd aprobuje oczywiście tezy prawne głoszące potrzebę szczegółowego określenia przedmiotu robót rozbiórkowych oraz uprzedniego rozważenia technicznych możliwości wydzielenia części obiektu podlegającej rozbiórce, tak aby roboty rozbiórkowe ograniczyły się do samowoli budowlanej, jednak nie były one odpowiednie do stanu nin. sprawy, w którym podnoszone obawy czy niejasności nie miały miejsca. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. H.B. 13.11.2008r.