II SA/Wr 269/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 3 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku T. D. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z jego skargi na decyzję Wojewody D. z dnia 17 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 16 sierpnia 2010 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi – A. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], AM-13,obręb S., położonej we W. przy ul. W. Z. [...]. W skardze, T. D. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek wskazał, że jej wykonanie może wywołać nieodwracalne skutki w postaci pogorszenia stanu zdrowia osób mieszkających w pobliżu inwestycji. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewoda D. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 17 maja 2011 r. skarżący ponowił wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji podnosząc w nim, że biorąc pod uwagę czas potrzebny na wykonanie inwestycji zachodzi obawa, że Inwestor ukończy budowę przed wydaniem decyzji przez sąd. Będzie to stało w oczywistej sprzeczności z instytucją skargi, jako środka ochrony prawnej skarżącego. Zauważono, że wykonanie budowy należy uznać za wystąpienie skutków trudnych do odwrócenia. Nie jest bowiem normalnym następstwem wykonania inwestycji, iż w niedługi czas od zakończenia budowy ma nastąpić rozbiórka, a taki byłby końcowy skutek uwzględnienia skargi. Dlatego też art. 61 k.p.a. pozwala sądowi w takich sytuacjach wstrzymać zaskarżoną decyzję. Poza tym należy zauważono, że organ odmawiając wstrzymania zaskarżonej decyzji oparł się na argumentach, które w niniejszej skardze są podważane. Nie dokonał więc oceny w kontekście spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 k.p.a., ale uznał, że nie należy wstrzymywać decyzji, gdyż strona nie ma racji wnosząc skargę. Takie działanie organu, z daniem wnioskodawcy, nie mieści się w granicach uznania administracyjnego i należy je uznać za nieuzasadnione i niedopuszczalne w świetle zasad bezstronności działanie organu administracji publicznej. Ponadto zaznaczono, że jednym z podwodów żądania wstrzymania decyzji jest obawa o jej negatywny wpływ na zdrowie mieszkańców. Jest to okoliczność, na udowodnienie której nie pozwolił organ, odrzucając kolejne wnioski dowodowe wnioskodawcy, zmierzające do wykazania szkodliwego wpływu inwestycji na zdrowie okolicznych mieszkańców, co też stało się przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 powołanej ustawy sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności stanowi zatem w świetle powyższej regulacji, odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. i dotyczy jedynie okoliczności faktycznych o charakterze wyjątkowym. Z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a wynika, że wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć aktu, którego wykonanie ma być wstrzymane i powinien kwalifikować się do wykonania. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa zaś na stronie skarżącej. Przesłanki uprawniające Sąd do udzielenia stronie ochrony tymczasowej, to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Są to pojęcia nieostre, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, że przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a, nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi bowiem o taką szkodę (uszczerbek majątkowy lub niemajątkowy), która nie będzie mogła być wynagrodzona (usunięta) przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego, może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd winien ocenić te okoliczności zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania, bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać inwestora jak i pozostałe strony postępowania. Rozpatrując złożony wniosek nie można pominąć, iż stosownie do art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji sąd może uzależnić od złożenia przez skarżących kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania takiej decyzji. Brzmienie przywołanego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Rozpoznając wniosek w zakresie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Niewątpliwie istnieje ryzyko, że w przypadku prawomocnego uwzględnienia skargi i przyznania racji stronie skarżącej mogłoby dojść do powstania znacznej szkody, ale nie po stronie skarżących, lecz inwestora. To inwestor ponosi przecież ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., II OZ 131/08 – niepubl.). W związku z tym przywrócenie stanu poprzedniego, czy też doprowadzenie obiektu budowanego do stanu zgodnego z prawem mogłoby być nie tyle trudne, co kosztowne i uciążliwe, z tym że nie dla skarżącego ale dla inwestora, który także z takiego zagrożenia powinien zdawać sobie sprawę. Podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić również sformułowane w skardze zarzuty dotyczące pogorszenia stanu zdrowia osób mieszkających w pobliżu zaprojektowanej stację. Możliwość wystąpienia tego typu zagrożenia nie została bowiem w jakikolwiek sposób uprawdopodobniona. Dla uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest odniesienie się do konkretnych okoliczności, tak aby Sąd miał możliwość ich oceny. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakłada co prawda na stronę obowiązku udowodnienia przesłanek w nim określonych, jednak ich uprawdopodobnienie nie może opierać się tylko na samych twierdzeniach strony. Sąd musi w tym względzie dysponować jakimś materiałem dowodowym pozwalającym mu zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swoich twierdzeń. Warunkiem wydania przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu jest więc wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności (zdarzeń) uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń, świadczących o istnieniu poważnych zagrożeń, które uzasadniać mogą udzielenie ochrony tymczasowej. Argumentacja strony musi być odpowiednia - tzn. w sposób przekonujący pokazująca konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Twierdzenia zawarte we wniosku powinny być zaś poparte dokumentami źródłowymi. Sąd ocenia natomiast, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za udzieleniem ochrony tymczasowej. Podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić również sformułowane w skardze zarzuty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji. W tym kontekście stwierdzić należy, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nabywa prawo zabudowy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem doktryny, że jeżeli zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 tej ustawy), to wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wydając zatem postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, jak i o odmowie wstrzymania, Sąd winien odnieść się tylko do wykazania, czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Omawianą kwestię Sąd powinien rozważyć przede wszystkim na podstawie okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę, ale musi uwzględnić także inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Wskazać nadto należy, że w myśl art. 61 § 4 ustawy procesowej postanowienie w sprawie wstrzymania aktu, wydane na podstawie § 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Również należy podkreślić, że postanowienie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przesądza o ostatecznym wyniku oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd, nie ma ono bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie wniesionej przez skarżącego skargi. Uwzględniając powyższe, w rezultacie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i dlatego też wniosek w tym zakresie nie został uwzględniony. Stąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.