II SA/Wr 2698/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2004 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art.6c ust. 2 pkt 2, art. 37j ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], w sprawie odmowy przyznania B. C. zasiłku dla bezrobotnych. Organ ustalił, że B. C. w dniu 3 marca 2000 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 kwietnia 2000 r. Na dzień rejestracji strona udokumentowała okres zatrudnienia wynoszący 30 lat, 4 miesiące i 17 dni. W dniu 28 marca 2001 r. B. C. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. zaświadczenie wystawione przez Zakład Archiwalny we W., stwierdzające, iż Zakład przechowuje akta po A, oraz świadectwo pracy wystawione przez powyższy Zakład, z którego wynika, iż w okresie od 6.12.1983 r. do 31.01.1990 r. strona wykonywała prace w szczególnych warunkach. Ponadto strona przedstawiła świadectwo wykonywania prac w szczególnych warunkach od dnia 4.01.1982 r. do 30.11.1983 r. wystawione przez B w O. Wraz z powyższymi dokumentami nie został złożony wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Z dniem 1 kwietnia 2001 r. B. C. utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania. Natomiast 7 czerwca 2001 r. przedłożył w urzędzie pracy kopię pisma procesowego do Sądu Pracy w O. o ustalenie okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych w okresie od 6.12.1983 r. do 31.01.1990 r. Zarządzeniem Sądu z dnia 10 lipca 2001 r. zwrócono pozew powodowi, gdyż ten nie wskazał adresu pozwanego, tłumacząc, że pracodawca nie istnieje . W dniu 2 listopada 2001 r. strona utraciła status osoby bezrobotnej na własny wniosek. Ponownie zarejestrowała się w dniu 3 grudnia 2001 r., uzyskując status bezrobotnego bez prawa do zasiłku. W dniu 12 czerwca 2002 r. Wojewoda [...] przekazał Kierownikowi Powiatowego Urzędu Pracy w B. pismo B. C. z dnia 6 maja 2002 r., skierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich, traktując je jako wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Organ I instancji 14 czerwca 2002 r. wszczął postępowanie i decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił stronie przyznania zasiłku przedemerytalnego, ponieważ nie został udokumentowany wymagany okres zatrudnienia. Starosta [...] nie uznał okresu wykonywania prac w szczególnych warunkach od 6.12.1983 r. do 31.01.1990 r., na które Zakład Archiwalny we W. wystawił świadectwo. Przedmiotową decyzję B. C. zaskarżył, domagając się jej uchylenia i przyznania zasiłku przedemerytalnego. W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Powołał się na treść art. 37j ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu pierwszej rejestracji B. C. przedłożył świadectwa pracy potwierdzające okres zatrudnienia wynoszący 30 lat, 4 miesięcy i 17 dni, w tym 9 lat, 10 miesięcy i 29 dni wykonywania prac w szczególnych warunkach, zatem przysługiwało mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu 28 marca 2001 r. odwołujący się dostarczył świadectwo potwierdzające wykonywanie prac w szczególnych warunkach od 4.01.1982 r. do 30.11.1983 r. wystawione przez B w O. oraz świadectwo wykonywania prac w szczególnych warunkach od 6.12.1983 r. do 31.01.1990 r. Tego ostatniego świadectwa – zdaniem organu odwoławczego – nie można uwzględnić, gdyż po myśli art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu okresy wykonywania prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. W sprawie zatrudnienia w szczególnych warunkach należy stosować rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43 z późn. zm.). Stosownie do treści § 2 ust. 2 tego rozporządzenia okresy pracy w szczególnych warunkach stwierdza zakład pracy a nie Archiwum. W wyjątkowych sytuacjach, gdy zakład pracy został zlikwidowany, można zwrócić się o wydanie takiego dokumentu do organu założycielskiego zakładu pracy. Z powyższych ustaleń organ wyprowadził wniosek, że strona nie posiada wymaganego ustawą okresu uprawniającego do zasiłku, wynoszącego 30 lat, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac w szczególnych warunkach. Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, że w dacie złożenia wniosku o świadczenie przedemerytalne, tj. w dniu 6 maja 2002 r., B. C. nie pobierał już zasiłku dla bezrobotnych oraz utracił status osoby bezrobotnej, tak więc nie posiadał, i z tego względu, prawa do zasiłku przedemerytalnego. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik B. C. wniósł o jej zmianę i przyznanie zasiłku przedemerytalnego lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obie przesłanki warunkujące nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego, tj. złożenie wniosku w czasie posiadania statusu bezrobotnego i w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz udokumentowanie wymaganego zatrudnienia w warunkach szczególnych, zostały przez B. C. spełnione. Organy błędnie przyjęły, że skarżący złożył wniosek o sporny zasiłek dopiero w dniu 6 maja 2002 r. W rzeczywistości nastąpiło to w dniu 28 marca 2001 r., co potwierdza treść postanowienia Starosty [...] z 18 kwietnia 2001 r. o zawieszeniu postępowania wszczętego w tym właśnie dniu, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Nadto podkreślono, że skarżący wyczerpał wszelkie możliwości uzyskania innego niż wystawione przez Archiwum świadectwa, potwierdzającego pracę w szczególnych warunkach. Dlatego też zawnioskowano, by świadectwo to uznać za dowód w sprawie, zgodnie z treścią art. 76 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że Wojewoda [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez B. C. pracy w szczególnych warunkach, mimo takiego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje : Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Podobna ocena dotyczy również decyzji Starosty [...] z dnia [...], którą Sąd objął swą kontrolą, korzystając z uprawnienia jakie płynie z treści art. 135 p.s.a. Prawidłowe zastosowanie przez organ administracji normy prawa materialnego wymaga przede wszystkim dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W tym zakresie Sąd zauważył szereg uchybień organów obu instancji, które nie pozwalają na przyjęcie, że podjęta decyzja opiera się na ustaleniach poczynionych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.). Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Wedle art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem dowodu są zatem fakty, mające znaczenie dla sprawy, czyli dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, wprowadzoną w art. 80 k.p.a., w myśl którego organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W nauce prawa podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i przede wszystkim opierać się na zebranym materiale dowodowym i na wszechstronnej ocenie dowodów, a nadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów dla toczącej się sprawy (patrz B. Adamiak: Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym "Acta Univesitatis Wratislaviensis" nr 922, Prawo CLIII, 1988 r., str. 8). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organy administracji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, głównie w zakresie zaistnienia w dacie złożenia przez B. C. wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, przesłanek z art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tą regulacją zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Dla wyjaśnienia czy skarżący spełniał powyższe warunki, przede wszystkim należało ustalić, w jakiej dacie złożył wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Organy zgodnie przyjęły, że jest to dzień 6 maja 2002 r., czyli data uwidoczniona na piśmie skierowanym do Rzecznika Praw Obywatelskich. W przesłanych do Sądu aktach administracyjnych nie znajduje się żaden dokument, który wskazywałby na inną datę. Tymczasem B. C. dołączył do skargi kopię postanowienia z dnia 18 kwietnia 2001 r., którym Starosta [...] zawiesił postępowanie administracyjne "w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% określonego w art. 24 ust. 1 ustawy". Z dalszej treści postanowienia dowiadujemy się, że B. C. złożył wniosek i dokumenty w dniu 28 marca 2001 r., a więc w czasie gdy posiadał status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Wyjaśnienie tej kwestii, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, ma pierwszorzędne znaczenie, gdyż organy obu instancji konsekwentnie stoją na stanowisku, że wniosek o zasiłek przedemerytalny został złożony po raz pierwszy w dniu 6 maja 2002 r., a w tej dacie skarżący nie spełniał ustawowej przesłanki nabycia prawa do przedmiotowego zasiłku, bo nie posiadał statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ustalenia poczynione we wskazanym zakresie są także istotne dla oceny, czy spełniona została kolejna przesłanka, o jakiej mowa w treści art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy, a mianowicie posiadanie przez bezrobotnego odpowiedniego okresu uprawniającego do zasiłku, czyli 30 lat, w tym 15 lat wykonywania prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Jak ustaliły organy, skarżący już w dacie pierwszej rejestracji przedłożył świadectwa pracy potwierdzające okres zatrudnienia wynoszący 30 lat, 4 miesiące i 17 dni, w tym 9 lat, 10 miesięcy i 29 dni pracy wykonywanej w szczególnych warunkach. Tak więc dla skarżącego niezwykle istotnym jest, czy w sposób wymagany prawem udokumentuje dodatkowe lata pracy wykonywanej w szczególnych warunkach. B. C. – z przyczyn obiektywnych – nie uzyskał w tej sprawie orzeczenia sądu pracy, bezskutecznie również zabiegł o wydanie stosownego dokumentu w organie założycielskim zlikwidowanego zakładu pracy, tj. u Wojewody [...]. Gdyby w ponownym rozpoznaniu sprawy okazało się, że wniosek o zasiłek przedemerytalny został złożony w dniu 28 marca 2001 r., a nie – jak to podały organy – w dniu 6 maja 2002 r., to pamiętać trzeba, że w tej pierwszej dacie nie obowiązywał przepis art. 37j ust. 1a ustawy (dodany do ustawy przez art. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej – Dz. U. Nr 89, poz. 973, z mocą obowiązującą od dnia 12 września 2001 r.), zatem zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, przy braku odpowiednich dokumentów mogących potwierdzić wykonywanie pracy w warunkach szczególnych (świadectw pracy) możliwe było uznanie zatrudnienia wykonywanego w takich warunkach przy dopuszczeniu wszelkich środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. (patrz np. uchwała SN z dnia 27 maja 1985 r., sygn. akt III UZP 5 / 85, Lex nr 14635 ). W tym stanie rzeczy, z uwagi na popełnione, wyżej opisane, naruszenia prawa postępowania administracyjnego, które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, należało – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.s.a. – orzec, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na treści art. 152 p.s.a.