II SA/Wr 27/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie NSA - Tadeusz Kuczyński WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi F. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu uprawnień wdowy po kombatancie i odmowy przyznania uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej; II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz F. B. kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W.: 1. na podstawie art.156 § l pkt l, art.157 § l i 2 oraz art.158 § l k.p.a. stwierdził nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej (zaświadczenie z dnia [...]r.) o przyznaniu F. B. uprawnień wdowy po kombatancie R. F. B., który posiadał uprawnienia kombatanckie z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej od [...]r. do [...]r., 2. na podstawie art. 22 ust. 2 i art. 20 ust. 3 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997r., Nr 142, poz. 950 ze zm.) odmówił przyznania F. B. uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia [...]r. wszczął postępowanie w sprawie posiadanych przez F. B. uprawnień wdowy po kombatancie, które otrzymała ona na podstawie wydanego z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej zaświadczenia z dnia [...]r. Ponieważ na podstawie powyższego zaświadczenia F. B. korzystała ze szczególnych uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie, organ stwierdził, że wywołało ono takie same skutki prawne jak decyzja administracyjna orzekająca w tym przedmiocie. Powyższe zaświadczenie należy zdaniem organu decyzyjnego uznać za ułomną decyzję administracyjną. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, ze decyzja wydana z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej nosi datę [...]r. W myśl art. 32 ustawy do czasu zorganizowania kompetencje Urzędu określone w ustawie wykonuje Minister Pracy i Polityki Socjalnej. Urząd d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych powołano rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18.06.1991r. w sprawie szczegółowego zakresu działania i organizacji Urzędu d/s Kombatantów (Dz. U. Nr 58 z 1991r., poz. 247). Z uwagi na powyższe Kierownik Urzędu stwierdził, że istnieje przesłanka uzasadniająca wszczęcie postępowania z przyczyny określonej w art. 156 § l pkt l kpa, tzn. z przyczyny wydania jej przez organ niewłaściwy rzeczowo. Wskazał dalej, że w myśl art. 22 ust. l cyt. ustawy o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21 ustawy orzeka Kierownik Urzędu lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie wniosku osoby zainteresowanej. Stwierdzić zatem należy, że decyzja z dnia [...]r. wydana została przez organ niewłaściwy rzeczowo. W tej sytuacji w ocenie organu istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art.156 pkt l kpa, co organ ten orzekł w pkt l decyzji. Organ wskazał dalej, że jak wynika z akt sprawy, F. B. ubiega się o przyznanie uprawnień wdowy po kombatancie. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że mąż F. B. - R. B. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu udziału w walkach o utrwalenie władzy ludowej podczas służby w organach Milicji Obywatelskiej. Nie prowadził zatem żadnej działalności kombatanckiej, ani równorzędnej z kombatancką. W myśl art.25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia wyłącznie z tytułu działalności w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej w latach 1944-1956. Ponieważ uprawnienia wdowy po kombatancie nie mają charakteru samoistnego lecz pochodny i są bezpośrednio związane z istnieniem uprawnień przysługujących samemu kombatantowi, organ ten orzekł jak w pkt 2 niniejszej decyzji. F. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy. We wniosku tym podniosła, że jej zdaniem należą się jej uprawnienia kombatanckie, ponieważ ona sama wraz ze swoją rodziną był prześladowana i wywieziona w [...] r. do pracy do Francji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art.157 § l i 2 i art.158 § l k.p.a., a także art. 25 ust. 2 pkt 2 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r., Nr 142, poz. 950 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. o stwierdzeniu nieważności decyzji i odmowie przyznania uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. W uzasadnieniu podał, że F. B. wystąpiła do Urzędu z pismem z dn. [...]r., które zakwalifikowano jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Złożone pismo nie wniosło w ocenie organu nic nowego do sprawy, a strona nie nadesłała dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany decyzji. Wskazał, że uprawnienia przysługujące wdowie po kombatancie zostały wydane przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...]r. W/w zaświadczenie wywołało takie same skutki prawne, jak decyzja administracyjna orzekająca w tym przedmiocie. Powyższe zaświadczenie zdaniem organu należy uznać za ułomną decyzję administracyjną. Decyzja wydana przez Ministra PiPS nosi datę [...]r., a w myśl art. 32 ustawy z dn. 24.01.1991r. o kombatantach, do czasu zorganizowania Urzędu d/s kombatantów kompetencje określone w ustawie wykonuje MPiPS. Urząd d/s Kombatantów powołano rozporządzeniem Rady Ministrów z dn. 18.06.1991r. Z uwagi na powyższe Kierownik Urzędu stwierdził, że istnieje przesłanka uzasadniająca wszczęcie postępowania z przyczyny określonej w art. 156 § l pkt l kpa, tzn. z przyczyny wydania jej przez organ niewłaściwy rzeczowo. Organ wskazał, że w myśl art. 22 ust. l w/w ustawy o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21 orzeka Kierownik Urzędu. Wynika z tego, że decyzja z dn. [...]r. wydana została przez organ niewłaściwy rzeczowo. Istnieją zatem podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § l pkt l i 2 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu stwierdził, że zmarły mąż odwołującej się - R. B. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu "udziału w walce w obronie władzy ludowej". W okresie zaliczonym jako działalność kombatancka pełnił służbę w MO, co ustalono na podstawie akt b. ZBoWiD. W związku z tym Kierownik Urzędu stwierdził, że R. B. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach [...]-[...] w "charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, co jest zgodne z ustaleniami dokonanymi w decyzji z dnia [...]r. Wskazał dalej, że na podstawie powołanego przepisu pozbawia się takie osoby uprawnień kombatanckich. W tym stanie rzeczy nie przysługują uprawnienia osobom wskazanym w art. 20 ust. 3 cyt. ustawy, to jest wdowom i wdowcom po kombatancie. Organ powołał się na uchwałę SN z dn. 25. 01.1996 r., sygn. akt. III AZP 32/95. Dodał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzono, że postępowanie weryfikacyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, a zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązująca ustawą z dn. 24.01.1991 r. o kombatantach. Mając powyższe na uwadze orzekł jak w rozstrzygnięciu decyzji. W skardze na powyższą decyzję F. B. podtrzymała zarzuty i twierdzenia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa skutkującym konieczność stwierdzenia ich nieważności. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r., którą: 1) na podstawie art.156 § l pkt l, art.157 § l i 2 oraz art.158 § l k.p.a. stwierdził nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej (zaświadczenie z dnia [...]r.) o przyznaniu F. B. uprawnień wdowy po kombatancie R. F. B., który posiadał uprawnienia kombatanckie z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej od [...]r. do [...]r. oraz 2) na podstawie art. 22 ust. 2 i art. 20 ust. 3 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997r., Nr 142, poz. 950 ze zm.) odmówił przyznania F. B. uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. Z treści podjętych w sprawie decyzji wynika, że zostały one podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają zatem zastosowanie przepisy art. 156 do 159 kpa. Z treści art. 156 § 1 kpa wynika wprost, że tryb ten ma zastosowanie do decyzji administracyjnej. Tymczasem korzystając z tego nadzwyczajnego trybu i z powołaniem się na przepis art.156 § l pkt l, art.157 § l i 2 oraz art.158 § l k.p.a. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził nieważność zaświadczenia wydanego z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...]r. o przyznaniu F. B. uprawnień wdowy po kombatancie R. F. B., który posiadał uprawnienia kombatanckie z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej od [...]r. do [...]r. Nie można zgodzić się z poglądem organu decyzyjnego, że zaświadczenie potwierdzające uprawnienia kombatanckie przysługujące również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych jest ułomną decyzją administracyjną. Pogląd taki nie znajduje oparcia zarówno w przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. Dz. U. z 1997r., Nr 142, poz. 950 ze zm.), jak i w świetle orzecznictwa zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z treści art. 22 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 3 wyżej powołanej ustawy o kombatantach wynika, że uprawnienia kombatanckie przysługujące również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych potwierdza się w trybie art. 22 ust. 1 owej ustawy przez wydanie zaświadczenia. "Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Zaświadczenie nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 kpa." (por. wyrok NSA z dnia 10.06.1998 r., sygn. I SA/Lu 504/97, LEX nr 35983). W trybie wydawania zaświadczeń nie można przyznać ani ograniczyć żadnych uprawnień. Można tylko potwierdzić określone fakty. W wyroku z dnia 28.06.1983 r., sygn. I SA 268/83 (ONSA 1983/1/47) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej treści, lecz jest tylko urzędowym stwierdzeniem pewnych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie zatem nie tworzy, nie uchyla i nie zmienia istniejących stosunków prawnych." Na potwierdzanie uprawnień kombatanckich przysługujących również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych w trybie art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach przez wydanie zaświadczenia zwraca także uwagę w swoich orzeczeniach zarówno Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dn. 25.01.1996r., sygn. akt III AZP 32/95, OSNAP nr 15 z 1996r., poz. 206, niepublikowany wyrok z dnia 22 lutego 2001r., sygn. akt III RN 72/00, ponadto niepublikowane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: II SA/Wr 927/97, II SA/Wr 998/96, II SA/Wr 914/96, SA/Gd 38/95, II SA/Ka 318/98, II SA/Łd 1981/97, II SA/Po 978/98, V SA 1875/98). Rozpatrując niniejszą sprawę organ administracji zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r., którą z powołaniem się na przepis art.156 § l pkt l, art.157 § l i 2 oraz art.158 § l k.p.a. stwierdził nieważność zaświadczenia wydanego z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...]r. o przyznaniu F. B. uprawnień wdowy po kombatancie - R. F. B., który posiadał uprawnienia kombatanckie z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej od [...]r. do [...]r., błędnie przyjmując, że zaświadczenie to jest decyzją administracyjną. Skoro w świetle treści przepisu art. 22 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania skarżącej zakwestionowanego zaświadczenia, potwierdzanie uprawnień kombatanckich przysługujących również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych następowało także w trybie art. 22 ust. 1 owej ustawy przez wydanie zaświadczenia, to brak było podstaw do uruchomienia trybu nadzwyczajnego, o jakim mowa w art. 156 kpa do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanego skarżącej w dniu [...]r. zaświadczenia z powodu wydania go przez niewłaściwy organ. Tej streści decyzje w sposób rażący naruszają prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co stanowi podstawę do stwierdzenia przez Sąd ich nieważności na podstawie art. art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Ponadto dodać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyroku z dnia 28.05.1985 r., sygn. NSA I SA 89/85 (ONSA 1985/1/30) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym." Zatem w wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wydana tylko decyzja kasacyjna, to jest stwierdzająca nieważność decyzji lub odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Nie ma natomiast możliwości rozstrzygania o przedmiocie, którego dotyczyła co do istoty obalana decyzja. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7.03.1996 r., sygn. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). W świetle powyższego stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, co stanowiło podstawę stwierdzenia ich nieważności na podstawie wyżej powołanego przepisu prawa. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś orzeczenie zawarte w pkt III wyroku oparto na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z brzmieniem art. 26 ustawy z dnia 24.01.1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.