II SA/Wr 27/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant: asystent sędziego Bartłomiej Hamadyk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi J.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności nadzorowanej polegającej na organizowaniu targów, wystaw, pokazów lub konkursów zwierząt oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Lekarz Weterynarii we W. na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1539) nakazał skarżącemu usunięcie uchybień przy prowadzeniu niedzielnego kiermaszu gołębi, królików i drobiu. Wymienił takie uchybienia jak brak ogrodzenia terenu kiermaszu, uszkodzona powierzchnia utwardzona placu i nieczynna instalacja bieżącej wody pitnej, oraz wyznaczył termin wykonania nakazu do dnia 1 lipca 2016 r. Decyzja ta stała się ostateczna wobec braku odwołania. W dniu 24 sierpnia 2016 r. organ ten zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zakazania skarżącemu prowadzenia działalności w związku z niewykonaniem przez niego nakazu (art. 9 ust. 1 z dnia 11 marca 2004 r.). W dniu 23 września 2016 r. skarżący został zawiadomiony o zakończeniu postępowania i odpowiednio pouczony (art. 10 § 1 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy zakazał skarżącemu prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie organizowania targów, wystaw, pokazów lub konkursów zwierząt. W toku postępowania skarżący przyznał niewykonanie naprawy utwardzenia placu. Jak wyjaśnił, jest jedynie dzierżawcą terenu, ostatnio nastąpiła zmiana właściciela placu i zawarcie nowej umowy najmu w dniu 11 lipca 2016 r. Skarżący jest w trakcie uzgodnień z nowym właścicielem sposobu wykonania nakazu. Ostatnio pogorszyły się relacje skarżącego z organizacją hodowców gołębi rasowych i drobiu ozdobnego, co również utrudnia dochowanie terminu wykonania nakazu. Według organu okoliczności te nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż ustawa bezwzględnie wymaga wydania zakazu prowadzenia działalności w przypadku niewykonania nakazu z art. 8. W odwołaniu skarżący podał, że uchybienia zostały spowodowane przez związek hodowców, zaś ich usunięcie w terminie okazało się niemożliwe. Było błędem skarżącego niewystąpienie o przedłużenie terminu. Jednak inspekcja weterynaryjna nie kwestionuje dobrostanu zwierząt, co wynika z dołączonych protokołów kontroli. Skarżący powinien mieć nadal możliwość organizowania pokazów, wystaw i konkursów zwierząt z udziałem hodowców, którzy zadeklarowali pozostanie na placu. Zaskarżoną decyzją organ uchylił w całości powyższą decyzję i orzekając co do istoty sprawy zakazał skarżącemu prowadzenia działalności nadzorowanej polegającej na organizowaniu targów, wystaw, pokazów lub konkursów zwierząt, przy umiejscowieniu zakazu na konkretnym placu. W uzasadnieniu przytoczył okoliczności faktyczne sprawy. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą obejmującą m.in. organizowanie targów, wystaw, pokazów lub konkursów zwierząt i w tym zakresie wpisany jest do rejestru podmiotów nadzorowanych wraz z nadaniem mu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego oraz wskazaniem miejsca prowadzenia działalności. Zgodnie z art. 1 ust. 1b i art. 4 ust. 1 i 2 cyt. ustawy podmiot ten musiał spełniać wymagania weterynaryjne. Konkretyzuje je rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 stycznia 2008 r. (Dz. U. Nr 11, poz. 67). Jednym z nich jest gromadzenie zwierząt na miejscach utwardzonych. Stwierdzenie uchybień polegających na braku należytego ogrodzenia i utwardzenia placu, oraz braku dostępu do bieżącej wody spowodowało wydanie decyzji nakazującej ich usunięcie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy. W kolejnym postępowaniu na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy nie ocenia się zasadności nakazu, a jedynie stwierdza się, czy został wykonany (wyrok II SA/Op 21/14). Było bezsporne, że w dniu kontroli stwierdzono niewykonanie nakazu. W terminie późniejszym skarżący usunął część uchybień, jednak do chwili obecnej nie naprawił utwardzenia placu. Kontrole powołane w odwołaniu dotyczyły dobrostanu zwierząt i nie potwierdzają usunięcia tego uchybienia. Ustalenie to uprawniało do stosowania art. 9 ust. 1 ustawy. Rozstrzygnięcie wymagało zmiany, gdyż wymagania weterynaryjne powinny być spełnione dla konkretnego miejsca (art. 8 ust. 4 w związku z art. 1 pkt 1b ustawy) i tak też został przez organ sformułowany zakaz. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie orzeczonego zakazu. W uzasadnieniu powtórzył, że jako jedynie dzierżawca nie mógł samodzielnie decydować o utwardzeniu placu, zaś porozumienie z właścicielem było utrudnione. Jednak plac jest wybetonowany, a w części utwardzony żwirem, spełnia więc wymogi do prowadzenia działalności. W ostatnio przeprowadzonych kontrolach nie stwierdza się żadnych nieprawidłowości w zakresie dobrostanu zwierząt, co pośrednio świadczy o dochowaniu wszelkich wymagań weterynaryjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Jak podkreślił, argumentacja skarżącego powinna zostać przedstawiona w odwołaniu od decyzji z art. 8 ustawy lub uzasadnieniu wniosku o przedłużenie terminu wykonania nakazów, których skarżący nie złożył. Stwierdzone ostateczną decyzją uchybienie nie zostało usunięte w terminie i do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący okazał dokumentację fotograficzną obrazującą stan placu w styczniu i marcu 2017 r. na tej podstawie twierdził, że obecnie plac spełnia wymagania weterynaryjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy właściwy organ po stwierdzeniu naruszenia wymagań weterynaryjnych wydaje decyzję nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie, zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 gdy adresat tej decyzji nie zastosuje się do nakazu, wydaje decyzję zakazującą prowadzenia działalności. Jak wynika niewątpliwie z akt administracyjnych decyzja nakazowa ma walor ostateczności. Stan ostateczności decyzji wywołuje jej nie wiążącą, a w szczególności niemożność jej kwestionowania czy też dokonywania kontroli jej zasadności poza przypadkami przewidzianymi w ustawie (art. 16 § 1 k.p.a.). Sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji zaskarżonej. W przypadku, gdy jest to decyzja wydana w ciągu działań prawnych, gdyż w stanie faktycznym uzasadniającym jej wydanie jest uprzednie wydanie określonej decyzji ostatecznej, to kontrola sądowa może objąć obie te decyzje (art. 135 p.p.s.a.). Jednak podstawową przesłanką uruchomienia kontroli decyzji niezaskarżonej jest stwierdzenie podstawy do uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd orzekając o oddaleniu skargi (art. 151 p.p.s.a.) nie ma bowiem podstawy prawnej do orzekania o decyzji niezaskarżonej, nawet podjętej w granicach sprawy. Kolejność wymaganych ocen przy dokonywaniu kontroli legalności decyzji obejmuje najpierw stwierdzenie podstaw do uwzględnienia skargi na decyzję zaskarżoną, zaś dopiero po ich stwierdzeniu rozważanie, czy dla prawidłowego załatwienia sprawy nie należałoby uchylić ponadto aktów wcześniej wydanych i ostatecznych, chociaż niezaskarżonych. W nin. sprawie nie istnieje zresztą problem związany z istnieniem wadliwej prawnie decyzji niezaskarżonej i brakiem naruszenia prawa przez decyzję następczą. Potwierdzając w pełni pogląd organu o braku podstaw do oceny decyzji ostatecznej przez administrację, należy jednak podkreślić, że ta podstawowa decyzja nie naruszała prawa. W pełni udokumentowane bowiem były podstawy do wydania nakazu usunięcia uchybień, których istnieniu sam skarżący nie przeczył. O ile obecnie, to jest po wydaniu decyzji zaskarżonej, miejsce prowadzenia działalności spełnia wszelkie wymagania weterynaryjne, to nic nie stoi na przeszkodzie wznowieniu przez skarżącego działalności nadzorowanej. Jednak nowe okoliczności, powstałe po wydaniu tej decyzji, nie mogły posłużyć do jej podważenia. Sąd bowiem ocenia zgodność z prawem zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego sprawy z daty wydania tej decyzji. W tej dacie niewątpliwie jedno z uchybień wymienionych w decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy, nie zostało usunięte. Trafnie podkreślił organ, że skarżący powinien podjąć próbę przesunięcia terminu usunięcia uchybienia poprzez wniesienie odwołania od decyzji z art. 8 lub złożenie wniosku o jej zmianę w tym zakresie (art. 155 k.p.a.). Istnienie stanu niewykonania nakazu usunięcia uchybień w zakresie wymagań weterynaryjnych, nałożonego decyzją ostateczną, obligowało właściwy organ do wydania decyzji zakazującej prowadzenia działalności w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy. Trafnie wskazał organ, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy zakaz powinien dotyczyć działalności w określonym miejscu, nie zaś jak to sformułowała decyzja pierwszej instancji działalności danego podmiotu w ogóle. Nie budziła zastrzeżeń ocena organu, że samo jedynie dochowanie wymagań odnośnie dobrostanu zwierząt, ani nie dowodziło usunięcia uchybienia, ani nie stanowiło podstawy do kwestionowania decyzji zakazującej. Jedyną przesłanką wydania zakazu jest stwierdzenie nieusunięcia uchybień, co w nin. sprawie niewątpliwe nastąpiło. Jak podkreślono w orzecznictwie sądowym, cel ustawy o ochronie zdrowia zwierząt w pełni usprawiedliwia tak restrykcyjny charakter omawianych przepisów (wyrok II OSK 1621/11). Ustawa nie daje organom żadnego luzu decyzyjnego, czy to uznania administracyjnego czy możliwości uwzględnienia okoliczności danego przypadku czy pewnej swobody ocen na tle pojęć niedookreślonych itp. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.