II SA/Wr 27/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Adam Habuda, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2021 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obręb [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy P. na rzecz Wojewody D. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda D. (dalej: skarżący, organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 wraz z późń. zm.) – dalej: u.s.g., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obręb [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały. Kwestionowanej uchwale organ nadzoru zarzucił: - podjęcie § 12 pkt 5 uchwały z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) – dalej: u.p.z.p., polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez ustalenie dla terenu oznaczonego symbolem [...] wartości wskaźnika minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej z naruszeniem postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. oraz - podjęcie § 8 pkt 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 28 u.p.z.p. polegającym na wprowadzeniu w planie miejscowym postanowień niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie położenia obszaru objętego planem miejscowym w zasięgu [...]. W odniesieniu do pierwszego z zarzutów, w uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w § 12 uchwały Rada Miejska ustaliła zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu (działki) oznaczonego symbolem [...]. Dla tego obszaru ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usługową jako przeznaczenie podstawowe. W pkt 5 przyjęto minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 0.30. W ocenie organu nadzoru przyjęte w tekście planu miejscowego rozwiązania naruszają: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z ostatniego z przywołanych przepisów wynika natomiast fundamentalna zasada, że ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Druga z powołanych regulacji stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Organ nadzoru wskazał, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem literowym i numerem [...], w studium Gminy P. przyjętym uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z [...] zlokalizowany jest na terenie jednostek oznaczonych symbolem [...] – strefa [...]. Dla tej strefy ustalono także podstawowe wielkości dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynoszący 40% oraz dla zabudowy usługowej na poziomie 25%. Tym samym z powyższego wynika, że wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie, ustalony w planie miejscowym w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (plan został uchwalony tylko dla działki nr [...] obręb [...] oznaczonej w przeważającej większości symbolem [...]) na poziomie 30% jest niezgodny z minimalną dopuszczalną przez studium wartością określoną na poziomie 40% (poziom ustanowiony dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Organ nadzoru nie podzielił wyjaśnień Burmistrza Gminy P. zawartych w piśmie z [...]. Wojewoda wskazał, że powołany w tym piśmie argument dotyczący chęci utrzymania (ujednolicenia) dotychczasowych ustaleń, przyjętych w poprzednio uchwalonych planach miejscowych, nie może stanowić usprawiedliwienia dla przyjęcia regulacji będących sprzecznymi z postanowieniami studium. Zdaniem organu nadzoru po pierwsze, poprzednio uchwalony plan miejscowy przyjmowany był w innym stanie prawnym i faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące wówczas ([...].) studium. Po drugie, jeśli obecnie intencją Gminy jest utrzymanie jednolitych ustaleń dla całego obszaru wsi [...] to właśnie studium powinno być punktem wyjścia dla ustalenia jednolitych zasad kształtowania zabudowy na tym obszarze. Studium obejmuje swoim zasięgiem teren całej gminy, dzięki czemu w tym akcie kierownictwa wewnętrznego można planować politykę przestrzenną z szerszej perspektywy. Wobec tego, jeśli Gmina chce zachować jednolitość w zakresie wskaźnika (poziomu) powierzchni biologicznie czynnej na obszarze całej wsi, to powinna w pierwszej kolejności zmienić ustalenia studium w tym zakresie na takie, które będą zgodne z założeniami polityki tej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w odniesieniu do drugiego z zarzutów, w dalszym uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w zakresie zasad ochrony: środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wskazała w sposób niezgodny z istniejącym stanem faktycznym, że obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w zasięgu [...] – w przepisach odrębnych. Natomiast z danych zamieszczonych na stronie www.geoprtal.gov.pl wynika, że ww. informacja została omyłkowo wprowadzona. Z powodu niewielkiej odległości działki nr [...] od granicy [...] nieprawidłowo odczytano tą informację. W ocenie Gminy z uwagi na fakt, że zapis ten ma charakter informacyjny, nie ma on wpływu na ustalenia studium. W ocenie organu nadzoru zapis ten wprowadza w błąd co do faktycznego położenia terenu względem zbiornika wód podziemnych i z tego względu wymaga wyeliminowania z treści uchwalonego planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru stwierdził, że nieprawidłowe uregulowanie wskaźnika odnoszącego się do minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...] stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i powinno skutkować jego eliminacją. Tym samym doprowadzi to do braku pełnej realizacji zawartej normy kompetencyjnej w zakresie ustaleń dla ww. terenu, co w połączeniu z tym, że ww. obszar wraz z terenem oznaczonym symbolem [...] (przeznaczonym pod [...]) jest jedynym terenem objętym planem miejscowym, z uwagi na funkcjonalność i kompatybilność zapisów tego aktu miejscowego powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całej przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. przychyliła się do wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wyjaśniła, iż: ,,zgadza się z przedstawioną argumentacją", jednakże biorąc pod uwagę: małą objętość, zwięzłość oraz przejrzystość uchwały uważa, że organ nadzoru miał jednocześnie wystarczającą ilość czasu na dokonanie analizy przedłożonej mu uchwały i skorzystania z uprawnienia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Ponadto wniosła o nieobciążanie jej kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd przeprowadza ocenę zgodności zaskarżonej uchwały z prawem pod kątem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jednak nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Co więcej, w art. 9 ust. 4 tej ustawy, zawarto wyraźny nakaz, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzania planów miejscowych. Uwzględniając powyższe i mając na względzie zarzuty Wojewody wobec zaskarżonej uchwały oraz stanowisko strony przeciwnej, w ocenie Sądu, skarga jest w pełni uzasadniona, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Z istotnym naruszeniem § 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. została bowiem podjęta regulacja § 12 pkt 5 uchwały, polegająca na określeniu dla terenu przewidzianego pod [...] oraz [...], oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], wskaźnika minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 30%, w sytuacji gdy obowiązujące Studium parametr ten kształtuje dla terenu objętego uchwałą, w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na poziomie 40%. Sąd podzielił również stanowisko organu nadzoru w kwestii konieczności wyeliminowania z treści planu miejscowego błędnego – niezgodnego z występującym stanem faktycznym zapisu, jakoby obszar objęty zaskarżoną uchwałą znajdował się w zasięgu [...]. Jak zostało to już wskazane, z danych zamieszczonych na stronie www.geoprtal.gov.pl wynika, że ww. informacja została omyłkowo wprowadzona z powodu niewielkiej odległości działki nr [...] od granicy [...]. Skoro zatem taka sytuacja nie znajduje jakiegokolwiek odzwierciedlenia w rzeczywiście istniejącym stanie faktycznym, to nie powinna zostać odzwierciedlona w ustaleniach planu miejscowego i nie może wywierać realnego wpływu na sposób korzystania z nieruchomości. Uznanie Sądu znalazła także konkluzja wyrażona przez Wojewodę w kwestii konieczności stwierdzenia nieważności wszystkich ustaleń przyjętych dla terenu objętego zaskarżoną uchwałą, gdyż wyeliminowanie z obrotu prawnego błędnie ustalonego wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, będzie skutkować pozbawieniem planu miejscowego jednego z obligatoryjnych elementów. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem nieważności, gdyż brak ten, tak jak w rozpatrywanym przypadku w odniesieniu do zabudowy [...], uniemożliwiać może danego rodzaju zabudowę, pomimo jej dopuszczenia w planie. Jednocześnie odnosząc się do wspomnianego już wcześniej faktu, że teren [...] wraz z terenem oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod [...], stanowi jedyny obszar (jedna działka geodezyjna) objęty planem miejscowym, to pozostawienie w obrocie prawnym uregulowań dotyczących terenu oznaczonego symbolem [...] spowodowałoby ułomnością oraz dysfunkcjonalnością uchwalonego planu, co stałoby w jawnej sprzeczności z potrzebą jego istnienia jako aktu mającego kompleksowo regulować ład i porządek przestrzenny. Dlatego też, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.