II SA/Wr 270/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant - Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2008r. sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), nakazał skarżącemu M.P. rozbiórkę garaży blaszanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta została doręczona M.P. z dniu 18 kwietnia 2007 r. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w dniu 7 maja 2007 r. M.P. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w G. pismo opatrzone datą 30 kwietnia 2007 r. i nazwane "Odwołanie Na Decyzję nr [...]". Na piśmie tym brak było podpisu skarżącego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 134 kpa, stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. została doręczona M.P. w dniu 18 kwietnia 2007 r., czego dowodem jest znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Z urzędowej prezentaty umieszczonej na odwołaniu wynika zaś, że strona wniosła je do organu pierwszej instancji osobiście w dniu 7 maja 2007 r. Wobec przedstawionych faktów, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził, że odwołujący się nie zachował wynikającego z art. 129 § 2 kpa czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania i dlatego stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia "pozostawiając odwołanie bez rozpoznania". Na powyższe orzeczenie M.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący podniósł, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. sporządził w dniu 30 kwietnia 2007 r., a jego wpływ do organu pierwszej instancji w dniu 7 maja 2007 r. spowodowany był "długim weekendem". W tych okolicznościach uważa, że "nie było żadnego uchybienia terminu do wniesienia odwołania". Ponadto w uzasadnieniu do skargi przedstawił argumenty kwestionujące legalność decyzji organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki. Wyrokiem z dnia 12 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 390/07, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że przyjęta w art. 15 kpa ogólna zasada dwuinstancyjności kształtuje jedno z podstawowych praw procesowych strony postępowania administracyjnego – prawo odwołania się od każdej nieostatecznej decyzji. Przepis art. 127 § 1 kpa stanowi zatem, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z przedstawionych regulacji wynika wprost, że organ właściwy do rozpoznania odwołania (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko na skutek wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Postępowanie odwoławcze jest zatem całkowicie oparte na zasadzie skargowości, co wyklucza wszczynane tego postępowania z urzędu. Dopiero wniesienie przez stronę odwołania, które zgodnie z art. 63 § 1 kpa przyjmuje formę podania, pozwala organowi wyższego stopnia na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym odwołaniem orzeczenia. Zgodnie z art. 63 kpa odwołanie – jak każde podanie – aby mogło być uznane za skuteczną czynność prawną powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi formalne co do swojej formy ( § 1) oraz co do swojej treści (§ 2, § 3, § 3a). Jeżeli chodzi o wymagania co do treści, to skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby od której pochodzi, podania jej adresu, zawarcia żądania oraz od podpisu. Co do zasady – podpis musi być własnoręczny. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem Sądu, tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. W ocenie Sądu, przedstawionego wyżej wymogu formalnego nie spełnia odwołanie, które w niniejszej sprawie zostało złożone przez skarżącego. W aktach administracyjnych przekazanych przez organ odwoławczy znajduje się bowiem pismo z dnia 30 kwietnia 2007 r. oznaczone jako "Odwołanie na Decyzję nr [...]", na którym brak własnoręcznego podpisu M.P., wskazanego jako wnosząca je osoba. Przywołując poglądy nauki prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd podkreślił, że brak podpisu strony na podaniu, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Konsekwentnie również, takie braki formalne odwołania powodują, że nie można uznać czynności strony za odwołanie. W takiej sytuacji organ odwoławczy, zgodnie z art. 64 § 2 kpa, powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku wywoła skutek pozostawienia podania bez rozpoznania. Nieusunięte braki formalne odwołania powodują bowiem jego bezskuteczność z mocy prawa. Organ odwoławczy do czasu usunięcia stwierdzonych braków formalnych nie jest zatem władny do podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych – również w fazie wstępnej postępowania odwoławczego, w której ocenia, czy podanie zostało wniesione w terminie. Ewentualne stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu może bowiem odnosić się jedynie do takiego odwołania, które spełnia wymogi formalne podania określone w art. 63 kpa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie istotnie naruszył przywołane wyżej przepisy. Nie wezwał bowiem strony do usunięcia braku odwołania przez złożenie podpisu, a wydał postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania pomimo, że podanie złożone w "ułomnej" formie, nie pozwalało mu na podjęcie żadnych innych czynności poza wskazanym wezwaniem. Zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania, podjęte bez uprzedniego wezwania do usunięcia braku tego odwołania – w istocie podjęte zostało bez odwołania. Jako wydane z rażącym naruszeniem prawa obciążone więc było wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ponownym postępowaniu Sąd nakazał organowi odwoławczemu podjęcie czynności wymaganych w art. 64 § 2 kpa, wskazując jednocześnie, że dalsze kroki procesowe uzależnione będą od zachowania strony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]), wezwał M.P. do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez złożenie na nim własnoręcznego czytelnego podpisu, w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Orzeczenie to doręczono M.P. w dniu 29 lutego 2008 r. W dniu 4 marca 2008 r. M.P. własnoręcznie podpisał odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że powołana na wstępie decyzja organu I instancji została doręczona odwołującemu się w dniu 18 kwietnia 2007 r., czego dowodem jest znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Natomiast odwołanie zostało wniesione w dniu 7 maja 2005 r. Organ stwierdził zatem, że strona wnosząca odwołanie od decyzji organu I instancji nie zachowała wynikającego z art. 129 § 2 kpa czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe orzeczenie M.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 § 1, art. 9 § 1, 58 § 1 oraz art. 129 § 3 kpa. M.P. podkreślił, że organ odwoławczy wbrew treści przywołanego powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wezwał go do podpisania odwołania, a po jego odwołaniu stwierdził uchybienie terminu do złożenia tego odwołania. W treści uzasadnienia skarżący wywodził, że wbrew treści art. 58 § 1 kpa "suchymi faktami odrzucono sprawę" bez rozpatrzenia, nie przywrócono zaś terminu do wniesienia odwołania pomimo tego, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia obecnie nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. W decyzji z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zawarł prawidłowe pouczenie, że stronie przysługuje prawo odwołania do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. za pośrednictwem organu I instancji, w terminie 14 dni od daty jej otrzymania. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Przepis art. 129 § 2 kpa stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 129 § 3 kpa przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 57 § 4 kpa, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Obliczanie terminu, jako terminu określonego w dniach, następuje według zasad ustalonych w art. 57 § 1 kpa. Wskazane przepisy pozwalają na precyzyjne określenie jego momentu początkowego i końcowego. Termin rozpoczyna swój bieg następnego dnia po dniu, w którym nastąpiło doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Upływ ostatniego - czternastego dnia - uważa się za koniec terminu. Termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity (por. wyr. NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 2 października 1996 r., SA/Ka 1742/95, niepubl.). Oznacza to, że dokonanie tej czynności po jego upływie jest bezskuteczne. Z istoty takiego terminu wynika, że nigdy nie może być on przedłużany. Orzecznictwo sądowe podkreśla, że "rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 § 1 kpa (por. wyr. NSA z dnia 18 listopada 1999 r., I SA 330/99, niepubl.). Strona, która wniosła odwołanie z uchybieniem terminu, może bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu składając prośbę o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 kpa. Należy podkreślić, że zamieszczenie przez stronę w odwołaniu prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia, zobowiązuje organ odwoławczy do rozpatrzenia w pierwszej kolejności tej prośby w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i art. 59 kpa. Od rozstrzygnięcia bowiem tej wstępnej kwestii zależą dalsze losy odwołania, a w szczególności to, czy odwołanie to będzie rozpatrywane merytorycznie, czy też postępowanie odwoławcze zostanie zakończone postanowieniem, o jakim mowa w art. 134 kpa, to jest stwierdzeniem, że wniesione zostało z uchybieniem terminu (por. Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku - SA/Gd 312/94 niepubl.). Postępowanie takie wszczynane jest z inicjatywy strony, a zatem warunkiem niezbędnym do jego wszczęcia jest złożenie przez stronę prośby o przywrócenie terminu, któremu strona uchybiła. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r. nr [...] została doręczona M.P. w dniu 18 kwietnia 2007 r. Datę doręczenia adresat przesyłki umieścił na znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Z prezentaty umieszczonej na odwołaniu wynika z kolei, że M.P. wniósł je do organu pierwszej instancji osobiście w dniu 7 maja 2007 r. Odwołanie to dotknięte było brakiem formalnym, gdyż nie zawierało podpisu odwołującego się. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał skarżącemu z dniem 2 maja 2007 r., albowiem dzień ten nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu rozpoznawanej w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 390/07 M.P. wskazał, że opóźnienie w złożeniu odwołania związane było z tzw. długim weekendem. Ponieważ dzień 2 maja nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, należało uznać, że termin do wniesienia odwołania od wymienionej powyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. upływał z dniem 2 maja 2007 r. Tak zwany długi weekend tego terminu nie przedłużał i to – jak chciałby skarżący M.P. – aż do 7 maja 2007 r. Skoro zatem skarżący wniósł odwołanie w dniu 7 maja 2007 r., organ odwoławczy słusznie uznał, że odwołanie wniesiono po terminie oraz wydał właściwe orzeczenie, to jest postanowienie stwierdzające na podstawie art. 134 kpa, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Skarżący M.P. zarzucił organowi odwoławczemu, że wbrew treści art. 58 § 1 kpa nie przywrócono mu terminu do wniesienia odwołania pomimo tego, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Jak podkreślono powyżej, postępowanie o przywrócenie terminu toczy się z inicjatywy osoby, która terminowi uchybiła. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że M.P. nie wniósł do organu takiej prośby. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 9 § 1, ani też 58 § 1 kpa. Podkreślenia wymaga, że żadne przepisy szczególne w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie przewidują innego, niż czternastodniowy, terminu do wniesienia odwołania, a zatem nie naruszono również art. 129 § 3 kpa. Należy dodatkowo zaznaczyć, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 390/07 nie przesądzał o tym, że skarżący wniósł odwołanie w terminie, ani też terminu tego nie przywracał. Powyższym wyrokiem Sąd unieważnił postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], albowiem orzeczenie to zostało podjęte z rażącym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej i zapadło przed wezwaniem strony do usunięcia braków formalnych odwołania. W wyroku tym Sąd nie odniósł się jednak do meritum zaskarżonego orzeczenia i nie uznawał, że odwołanie było wniesione w terminie, ani też terminu do jego złożenia nie przywracał. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.