II SA/Wr 270/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010r. sprawy ze skargi S. i A. R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 5 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 sierpnia 2009 r. Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 31 lipca 2008 r. w sprawie budowy obiektu budowlanego w P.Z. przy ul. C. [...], bez zgody właściwego organu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na skutek wniosku S. i A. R. ( z 31 lipca 2008r.) zostało wszczęte postępowanie w sprawie budowy obiektu budowlanego, bez zgody właściwego organu, realizowanej przez H. i A. P. na terenie nieruchomości przy ul, C. [...] w P.Z.. W wyniku dokonanych oględzin w dniu 17 września 2008 r. organ ustalił, że inwestorzy nie prowadzą żadnych robót budowlanych w tej części obiektu, która "swego czasu" była realizowana w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję Starosty K. o pozwoleniu na budowę nr [...]. Stwierdzono taki sam stan obiektu ( czyli stan surowy, otwarty, zadaszony, bez stolarki okiennej i drzwiowej), jaki zauważono podczas oględzin budowy zarówno w dniu 21 listopada 2008 r. jak i w dniu 10 kwietnia 2007r. Niemniej postanowieniem nr [...] z dnia 3 listopada 2008 r. wydanym w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego wstrzymał inwestorom dalsze wykonywanie robót budowlanych. Na skutek rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie, organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc że roboty budowlane nie są prowadzone. Organ I instancji ponownie dokonał oględzin robót budowlanych w dniu 16 czerwca 2009 r. W wyniku poczynionych ustaleń stwierdził, jak to określił, "ponad wszelką wątpliwość udało się ustalić, że od dnia 10 kwietnia 2007 r. inwestorzy nie kontynuują robót budowlanych, uprzednio zakończonych na etapie stanu surowego otwartego, zadaszonego – bez stolarki okiennej i drzwiowej." Budowa ta była realizowana na mocy wówczas jeszcze ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę i pod nadzorem kierownika budowy. Wojewoda D. decyzją z dnia 27 grudnia 2007 r.(Nr [...]) stwierdził nieważność decyzji Starosty K. o pozwoleniu na budowę nr [...]. Po tym terminie, zdaniem organu inwestorzy nie prowadzili w ramach tego zadania inwestycyjnego żadnych robót budowlanych. Z tego też powodu nie zachodzi potrzeba, zdaniem organu, podejmowania przez inwestorów jakichkolwiek czynności na zasadach określonych w art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, które byłyby ewentualnie wykonane w okresie po wygaszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Skoro zatem w badanej sprawie nie zachodzą takie okoliczności, to według oceny organu wniosek z dnia 31 lipca 2008 r. S. i A. R. jest bezprzedmiotowy. W odwołaniu od wydanej przez organ I instancji decyzji odwołanie wnieśli S. i A. R. . Odwołujący wskazali przede wszystkim, że w swoim podaniu z dnia 31 lipca 2008 r. zwracali uwagę PINB na to, że inwestorzy od lipca 2008 r. dokonywali przebudowy domu od strony północnej, a chcąc uściślić jakiej części budynku dotyczy zgłoszenie, szczegółowo zaznaczone to zostało na załącznikach dołączonych do wniosku. Odwołujący wyrazili też swoją opinię, że nawet unieważniona decyzja Starosty K. (nr [...]) nie obejmuje prowadzonej w tym czasie przebudowy domu, i w związku z tym wnosili o natychmiastowe jej wstrzymanie. Organ nadzoru budowlanego nie zainteresował się w ogóle wskazaną przez skarżących stroną północną budynku inwestorów. Inspektor organu Marek Balasa w protokole z oględzin ( z dnia 16 czerwca 2009 r.) nie odniósł się w ogóle do zmian zaistniałych w wyglądzie zewnętrznym budynku od strony północnej. Nie chciał zapoznać się też z przygotowaną na ten temat przez skarżących dokumentacją. Inspektor wizytujący wielokrotnie tą nieruchomość winien sam też zauważyć rozbudowę domu inwestorów od strony północnej, i już z tego tylko powodu miał obowiązek powziąć odpowiednie kroki prawne nakreślone ustawą prawo b budowlane. Decyzją z dnia 5 listopada 2009 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we ., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy w motywach swojego rozstrzygnięcia, przedmiotem niniejszego postępowania, zainicjowanym pismem z dnia 31 lipca 2008 r. przez odwołujących się, jest sprawa budowy obiektu budowlanego w P.Z. przy ul. C. [...] bez zgody właściwego organu. Zadaniem PINB w K. było więc ustalenie, czy od czasu ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty K. z dnia 1 marca 2004r. (nr [...]) , tj. od dnia 18 kwietnia 2008 r. (data wydania decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] były wykonywane roboty budowlane na posesji przy ul. C. [...] w P.Z.. Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone czynności dowodowe nie wykazały aby na wymienionej działce prowadzone były jakiekolwiek roboty budowlane od czasu kontroli przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2007 r. w ramach postępowania dotyczącego sprawy wznoszenia obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, nie stwierdzono aby od czasu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na posesji tej wykonane zostały jakiekolwiek roboty budowlane. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe. Skarżący działając na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. wystąpili do organu odwoławczego z żądaniem uzupełnienia uzasadnienia wydanej decyzji z dnia 5 listopada 2010 r. ze względu na to, że decyzja ta jest lakoniczna, niczego nie wyjaśnia, a tylko wręcz "potwierdza nieprawdę zawartą we wcześniejszej decyzji PINB w K. (nr [...] z 5.08.2009 r.)". W uzasadnieniu napisano jedynie, że zapoznano się z odwołaniem i dokonano "wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego". Strony w takim razie żądają wyjaśnienia na czym polega owa wnikliwość i jaki materiał dowodowy wzięto pod uwagę przy podejmowaniu tej decyzji. W szczególności skarżący oczekują rzeczowej odpowiedzi na pytanie: dlaczego przy wydawaniu swojej decyzji nr [...] nie uwzględniono wszystkich dowodów zawartych w ich odwołaniu. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2009 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odmówił uzupełnienia uzasadnienia własnej decyzji z dnia 5 listopada 2009 r. Organ wyjaśnił, że z treści przepisu wynika jednoznacznie, że uzupełnienie treści decyzji w tym trybie przysługuje w przypadku, gdy z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa wydano decyzję częściową chociaż miała ona załatwiać całą sprawę. Ponadto można za jego pomocą uzupełnić decyzję o pouczeniu co do przysługujących środków zaskarżenia. Są to jedyne prawnie dopuszczalne przypadki jego zastosowania. Niedopuszczalne jest natomiast uzupełnienie uzasadnienia decyzji. Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł w imieniu małż. S. i A. R. pełnomocnik. Zaskarżonej decyzji zarzuca się naruszenie postępowania administracyjnego w postaci art. 105 § 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego , tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Przede wszystkim zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o błędną interpretację przepisów prawa budowlanego polegającą na przyjęciu wyrażonej w uzasadnieniu myśli, że "rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane ze względu na upływ dwumiesięcznego terminu ważności własnego postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia 11 sierpnia 2006r., wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem zauważyć, że upływ 2 miesięcznego terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót skutkuje brakiem możliwości wydania jednej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w oparciu o art. 51 ust. 1 ww. ustawy a tym samym powoduje bezprzedmiotowość postępowania." Powyższe twierdzenie organu II instancji narusza, zdaniem pełnomocnika skarżących, przepisy art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. była samowola budowlana zarzucana przez stronę posiadającą interes prawny w ustaleniu samowoli oraz zadecydowaniu o dalszych jej losach zgodnie z przepisami prawa materialnego. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek podjąć postępowanie naprawcze w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Czynności te polegają na wydaniu jednej z trzech decyzji a niewydajnie żadnej decyzji w omawianym terminie oznacza odstąpienie przez organ od postępowania naprawczego. Odstąpienie od postępowania naprawczego nie czyni jednak postępowania administracyjnego wszczętego wskutek wniosku strony bezprzedmiotowym. Postanowienie z dnia 1972/ 2009 r. narusza art. 111 § 1 k.p.a., albowiem wydana decyzja jest uzasadniona sprzecznie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. Poza brakiem pouczenia o sposobie i terminie zaskarżenia decyzji ostatecznej, ostanowienie jest błędne, gdyż z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na jakich dowodach organ oparł się, a którym odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej oraz z jakich przyczyn zadecydował o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja oparta jest o błędne ustalenia faktyczne, wyczerpująco przedstawione przez skarżących w treści skargi, która została odrzucona. W zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących błędnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji, pełnomocnik wniósł o "przyłączenie do niniejszej skargi w ramach środka dowodowego i przeprowadzenie dowodu z treści skargi administracyjnej znajdującej się w aktach WSA we Wrocławiu o sygn. II SA/Wr 33/10 wraz z przywołanymi przez skarżących dowodami." W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, z argumentacją podobną jak w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c). Przedmiotem oceny Sądu była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 5 listopada 2009 r.(nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 sierpnia 2009 r.(nr [...]), którą umarzono postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu budowlanego w P.Z. przy ul. C. [...] bez zgody właściwego organu. Według przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i fatycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W orzecznictwie sądowym wypowiedziany został pogląd, w którym ( wyrok NSA z 18.04.1995r. sygn. SA/Łd 2424/94 w Monitor podatkowy 1996/4) Sąd odnośnie bezprzedmiotowości wskazał, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, iż niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych (...) okoliczności w sprawie. Przy czym chodzi o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, lecz w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie (charakter) formalnego jego zakończenia. Podkreślić należy, że art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne podlega obligatoryjnemu umorzeniu, a jedyną przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowość tego postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość zachodzi wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (B.Adamiak, J.Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 8 wydanie- wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006r., str. 489). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się aby przesłanka bezprzedmiotowości występowała w niniejszej sprawie. Podstawowym uchybieniem jest to, że D. Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zapoznał się w ogóle z okolicznościami sprawy, przyjmując wszystkie twierdzenia organu I instancji za fakty niepodważalne. A przecież organ odwoławczy jest nie tylko organem kontrolnym lecz przede wszystkim organem merytorycznym, który ponownie raz jeszcze ocenia sprawę w jej całokształcie. Podkreślenia w szczególności wymaga, że skarżący już w piśmie z dnia 31 lipca 2008 r. i dołączonych do niego trzech załącznikach przedstawiających rzuty przyziemia, parteru i poddasza bardzo precyzyjnie określi jakiego rodzaju, tym razem, inwestycje prowadzą "nielegalnie" inwestorzy. Żądanie zostało sformułowane wyraźnie, a mianowicie wnioskodawcy oczekują od organu nadzoru budowlanego aby dokonał kontroli robót tych właśnie budowlanych w budynku mieszkalnym małż. P. od strony północnej – "zaznaczonej na załącznikach kolorem pomarańczowym". Zdaniem skarżących, wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Starosty K. nie obejmuje takiej zabudowy, bowiem na projekcie jest ona zaznaczona jako część istniejąca, co nie jest według skarżących zgodne z prawdą. Podobnie w bardzo obszernym kilkustronicowym odwołaniu dokładnie określone zostało o jakiego rodzaju prace budowlane chodzi i w którym miejscu posesji są prowadzone. W odwołaniu tym skarżący ponownie podkreślili ( tym razem zaznaczyli tekst pogrubionym drukiem), że pomimo iż inspektor nadzoru budowlanego był na posesji inwestorów, to jednak "w ogóle nie zainteresował się wskazaną przez nas na dołączonych do wniosku załącznikach stroną północną budynku przy ul. C. [...]." Na rozprawie przed Sądem skarżący - na pytanie Sądu - wyjaśnili i okazali (przy udziale pełnomocnika organu) na przedłożonym im projekcie zagospodarowania terenu zamieszczonym w projekcie budowlanym, że zgłoszone we wniosku z dnia 30 lipca 2008 r. roboty budowlane wykonywane są od strony północnej działki inwestorów, w bardzo bliskiej odległości od granicy z ich posesją nr [...] przy ul. C., nie są zaś prowadzone jak przyjęły to błędnie organy obu instancji – na zapleczu budynku mieszkalnego nr 10 "w głąb ogrodu", gdyż te roboty dotyczą innej zaprojektowanej wcześniej rozbudowy obiektu, co której prowadzone było wcześniej postępowanie administracyjne przed organami obu instancji nadzoru budowlanego. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że organy obu instancji wydały orzeczenia odnoszące się do zupełnie innych robót niż wynika to z wniosku skarżących. Organ nadzoru budowlanego w dniu 17 września 2008 r. i w dniu 16 czerwca 2009 r. kontrolował stan robót, które objęte były wcześniejszym odrębnym postępowaniem administracyjnym i prowadzone były w innym miejscu niż te, które zgłoszono pismem z dnia 30 lipca 2008 r. Z prostego zestawienia przedmiotu oględzin dokonanych w dniu 21 lutego 2008 r. i 10 kwietnia 2007 r. z przedmiotem oględzin dokonanych w dniu 17 września 2008 r. i 16 czerwca 2009 r. wynika, że kontrolą objęto tylko i wyłącznie roboty wykonane w obrębie tzw. "rozbudowy obiektu" objęte decyzją Starosty K. z dnia 1 marca 2004r. (następnie wyeliminowanej w obrotu prawnego) - na zapleczu istniejącego budynku mieszkalnego. Tymczasem skarżący zgłaszali samowolę budowlaną w innej części istniejącego obiektu budowlanego (od strony północnej budynku). Skoro w tak ustalonych okolicznościach sprawy organy obu instancji nie raczyły dokładnie zapoznać się z treścią wniosku skarżących z dnia 30 lipca 2008 r. a następnie w treścią odwołania i zawartymi tam żądaniami, lecz przystąpiły - według swojego uznania - do badania prac budowlanych w zupełnie innej części budynku, co zostało stwierdzone przez Sąd, to oznacza że brak jest całkowicie podstaw do uznania aby zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości w prowadzonym postępowaniu wynikająca z art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie podkreślenia wymaga rozbieżność jaka miała miejsce w ocenie organów obu instancji co do podstawy materialnoprawnej prowadzonego postępowania, albowiem organ I instancji przyjął tryb legalizacji oparty na przypisach art. 50, 51 Prawa budowlanego, gdy tymczasem pełnomocnik organu – na pytanie Sądu – oświadczył, że ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy była przeprowadzona przez organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 48 prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji obowiązany jest zatem wziąć pod uwagę ocenę prawną dokonaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu i ponownie od początku przeprowadzić postępowanie dowodowo-wyjaśniające, przy udziale stron postępowania, w kierunku ustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy, ale dotyczących robót budowlanych od strony północnej obiektu przy ul. C. [...] w P.Z.. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w treści przypisu art. 152 powołanej ustawy.