II SA/Wr 2705/01

sygn.akt 3 II SA/Wr 2705/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant: Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Jelcz-Laskowice z dnia 31 sierpnia 2001 r. nr XX YIII/341 /2001 w przedmiocie Statutu Gminy Jelcz-Laskowice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. sygn.akt 3 II SA/Wr 2705/2001 2 UZASADNIENIE Wojewoda Dolnośląski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Jelczu-Laskowicach z dnia 31.08.2001 r. nr XXVIII/341/2001 w sprawie Statutu Gminy Jelcz-Laskowice, stanowiącego załącznik nr 1 do w/w uchwały, żądając stwierdzenia nieważności Statutu w zakresie: -§ 12, §13, §14, §15, * § 22 ust.4 w części "zaś podczas obrad obecne mogą być wyłącznie te osoby niebędące radnymi, których udział w obradach dopuści Przewodniczący" * § 22 ust.5, * § 29 ust.5 zdanie drugie, w części "lub uchwała tak stanowi:, * § 44 pkt 3, § 53, * § 62ust.l, * § 69 ust.l części " oraz Burmistrz", * § 69 ust.3. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w toku badania legalności uchwały stwierdzono liczne zapisy naruszające prawo, w szczególności §§ 12, 13, 14 i 15 Statutu w sposób istotny naruszają art.3 i 24 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda Dolnośląski wywodził przy tym, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o pracownikach samorządowych wskazują, jakiego rodzaju regulacje powinny znaleźć się w statucie i brak wśród nich przepisów upoważniających Radę Gminy do regulowania w statucie statusu prawnego radnego (w tym przypadku Radnego Gminy Oława). Podkreślono, że status radnego określony został ustawowo (w szczególności wskazano na przepisy art. 23 i art. 24 ustawy o samorządzie gminnym) i w ocenie organu nadzoru wynikający z art. 24 obowiązek uczestnictwa radnego w pracach gminy i jej komisji nie może stanowić podstawy do wprowadzenia jakiejkolwiek odpowiedzialności radnego, nie ma podstaw do obciążania radnego obowiązkami ponad wynikające z ustawy ani też do zwalniania radnego z obowiązków z ustawy wynikających. Do radnego należy określenie sposobu wykonywania mandatu i podejmowanie w związku z mandatem działalności, Rada Miejska nie ma zatem prawa narzucać radnemu w jaki sposób ma on mandat sprawować. Podniesiono, że poza określeniem wysokości i zasad przyznawania diet i kosztów podróży Rada Miejska nie jest uprawniona do przyznawania radnemu jakichkolwiek praw - ż tych względów regulacje §§ 12, 13, 14 i 15 uznał organ nadzoru za istotnie naruszające prawo. Odnośnie § 22 ust.4 Statutu organ nadzoru podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy z 22.01.1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U.Nr ll,poz.95 ze zm.), w szczególności zgodnie z art. 49 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy, decyzję o udostępnianiu informacji niejawnych w zakresie przedmiotowym i podmiotowym podejmuje organ (osoba) do tego ustawowo upoważniona, zatem sygn.akt 3 II SA/Wr 2705/2001 3 przewodniczący Rady nie może decydować o tym, jakie osoby mogą pozostać na sali podczas Sesji Rady Miejskiej w sytuacji rozpatrywania informacji poddanych ochronie. Wojewoda Dolnośląski zarzucał też, że § 22 ust.5 Statutu narusza w sposób istotny art. 1 1 b ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru za niezgodne z prawem uznać bowiem należy uregulowania stanowiące o wyłączeniu jawności działalności organów gminy. Zapis kwestionowanego § 29 ust.5 uznano za naruszający prawo z uwagi na to, że ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych w art. 13 ściśle określa, które uchwały podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, rada Miejska nie może więc dowolnie ustalać w uchwale, że podlega ona publikacji jeśli przepis ustawowy tego nie przewiduje. Odnośnie § 44 pkt 3 Statutu wskazał organ nadzoru, że zgodnie z art.98 ustawy o samorządzie gminnym podstawą do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała organu, który uchwałę podjął; w tej sytuacji Rada Miejska nie mogła, jak wywodzi Wojewoda Dolnośląski, przekazać kompetencji zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych jej uchwał zarządowi, bowiem zarząd ma kompetencje w tym zakresie jedynie co do własnych uchwał. Wskazano, że § 51 oraz § 53 Statutu dotyczą pracowników samorządowych. W ocenie organu nadzoru art. 1 pkt.3 ustawy o pracownikach samorządowych określa status prawny pracowników zatrudnionych w urzędach gminy, jednostkach pomocniczych gminy oraz jednostkach i zakładach budżetowych art.2 zaś wskazuje podstawy ich zatrudniania. Tym samym status prawny tych pracowników nie stanowi elementu ustrojowego gminy, umieszczanie w Statucie zapisów dotyczących pracowników samorządowych przewiduje jedynie art.2 pkt 1 lit.c i pkt 2 ustawy, stanowiący o prawie określenia w Statucie pracowników, którzy zatrudniani będą na podstawie wyboru i mianowania. W dalej idącym zakresie, jak twierdził organ nadzoru, Rada Miejska nie miała podstaw do umieszczenia w Statucie zapisów dotyczących pracowników samorządowych. Podniesiony w skardze zarzut dotyczył także § 62 ust. l Statutu. Według organu nadzoru skoro art. 37 ust. l ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym osiedla jest rada, a zgodnie z ust.4 tego artykułu statut osiedla może ustalać, że organem uchwałodawczym osiedla jest ogólne zebranie mieszkańców, to Rada Miejska w Jelczu-Laskowicach nie miała kompetencji do ustanowienia, że organem uchwałodawczym w osiedlu jest zebranie mieszkańców osiedla, a w sołectwie - zebranie wiejskie. Zapis § 69 ust.l i ust.3 o sprawowaniu nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych odpowiednio przez Radę oraz Burmistrza, zakwestionowano, bowiem organ nadzoru uważa, iż jedynym organem uprawnionym do kontroli i nadzoru nad jednostką pomocnicza gminy jest rada, która to może wykonywać te kompetencje przy pomocy komisji rewizyjnej. sygn.akt 3 U SA/Wr 2705/2001 4 Powołano w tym zakresie art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym oraz art.35 ust.3 pkt 5 statutu jednostki pomocniczej. Brak natomiast podstaw do upoważnienia burmistrza do sprawowania funkcji nadzorczych i kontrolnych, gdyż rada nie została upoważniona do przekazywania kompetencji w tym zakresie innemu organowi. W odpowiedzi na skargę Gmina Jelcz-Laskowice wniosła ojej oddalenie. Zdaniem gminy §§ 12-15 nie naruszają przepisów prawa, mają charakter porządkujący. Podniesiono, iż § 22 ust.4 statutu nie narusza art.49 ustawy o ochronie informacji niejawnych albowiem również ten zapis ma charakter porządkowy; wywodzono, że jeśli odmówić Przewodniczącemu Rady Miejskiej prawa decydowania o tym jakie osoby mogą pozostać na sali obrad to kto będzie uprawnionym do tego podmiotem. Brak rozstrzygnięcia tej kwestii zdezorganizuje sesje Rady Miejskiej. Wskazano też, na zapis art. 19 ust.2 ustawy. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 29 ust.5 gmina stała na stanowisku, że kwestionowane uregulowanie nie narusza art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. W ocenie gminy zapis ma charakter precyzujący obsługę kancelaryjno-biurową rady oraz nakłada na biuro rady obowiązek przekazywania podjętych uchwał do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zarówno gdy wynika to wprost z konkretnej uchwały jak i gdy zapisu takiego w uchwale nie zamieszczono ale obowiązek publikacji wynika z przepisów ustawowych. Podniesiono też, że organ nadzoru dokonał niewłaściwej wykładni zapisu przyjętego w ,§44 pkt 3 statutu. Intencją uchwałodawcy było podkreślenie wyłącznej kompetencji przysługującej zarządowi a nie burmistrzowi Miasta i Gminy; wbrew zarzutom skargi nie ma podstaw do przyjęcia, że zarządowi przyznano większe kompetencje niż te, które określono pośrednio w art.98 ustawy o samorządzie. Podobne argumenty podniesiono w obronie kwestionowanych zapisów §§ 51 i 53 Statutu; nie naruszają one - w ocenie Gminy Jelcz-Laskowice art.l ustawy o pracownikach samorządowych, lecz zamieszczono je w statucie, aby jednoznacznie określić status prawny etatowych pracowników urzędu Gminy. Zapis § 62 ust. l według gminy to wytyczne, iż w gminie organem uchwałodawczym w osiedlu jest zabranie mieszkańców osiedla a w sołectwie -zebranie wiejskie. Niezależnie od tego takie normy prawne wprowadzono w statutach osiedli i sołectw. Zatem nie są one sprzeczne ze sobą ani z art.37 ustawy o samorządzie gminnym. Odnośnie zapisu § 69 ust. l i 3 wskazano, że zarówno zarząd miasta i gminy jak i burmistrz miasta i gminy są organami wykonawczymi Rady miejskiej a zatem zobowiązanie burmistrza do tego, aby czuwał również nad mieniem komunalnym przekazywanym jednostkom pomocniczym ma charakter normy, której zadaniem jest przypomnienie organom wykonawczym, że nie są zwolnione z odpowiedzialności za to mienie (przekazane sołectwom i osiedlom) sygn.akt 3 11 SA/Wr 2705/2001 5 i w/w organy wykonawcze nadal są zobowiązane do podejmowania wszystkich czynności, aby mienie nie było narażone na szkody i uszczuplenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art.97 §1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Zgodnie z art. l §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. l269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołana wyżej ustawa z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990r. ó samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) nie wprowadza innych kryteriów do kontroli zaskarżonych uchwał i zarządzeń organów gminy. Wskazać też należy, iż po myśli art.l34 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uznał, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego Statutu. Wedle unormowania zawartego w art. 40 ust.l ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy", po myśli zaś ust.2 "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (...). Zgodnie z art.3 ust.l powołanej ustawy o samorządzie gminnym o ustroju gminy stanowi jej statut. Nie budzi zatem wątpliwości, że statut jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art.87 ust.2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa RP na obszarze działania organu, który go ustanowił. W pełni podzielić należy prezentowany w orzecznictwie pogląd, że warunkiem prawidłowości aktu prawa miejscowego jest zachowanie prawnej formy tego aktu. sygn.akt 3 II SA/Wr 2705/2001 6 Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.02.20041-; sygn.akt 3 II SA/Wr 1235/03 "Formę prawną stanowienia prawa miejscowego reguluje art. 41 ust.l powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc "Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały" Odstąpienie od formy uchwały jest dopuszczalne tylko gdy tak stanowi przepis powszechnie obowiązującego prawa. Tak art. 41 ust.2 powołanej ustawy dopuszcza formie zarządzenia w zakresie stanowienia przepisów porządkowych. Stanowienie aktów prawa miejscowego w formie niedopuszczalnej w przepisach prawa powoduje, że akt taki nie ma charakteru prawa miejscowego przez to i mocy obowiązującej. Unormowanie w art.41 ust.l powołanej ustawy o samorządzie gminnym formy stanowienia prawa miejscowego wyłącza stanowienie norm prawa powszechnie obowiązującego w formie załącznika do uchwały". . W niniejszej sprawie niespornie Statut Gminy Jelcza-Laskowic stanowi jedynie załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Jelczu-Laskowicach Ne XXXVIII/341/2001 z dnia 31.08.2001 r. sama uchwała zaś w sprawie Statutu Gminy Jelcz-Laskowice stanowi w § 1 jedynie, że "Zatwierdza się Statut Gminy Jelcz-Laskowice w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały". W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że stanowi to naruszenie art.41 ust.l ustawy o samorządzie gminnym i uchybia określonej w nim formie stanowienia przepisów prawa miejscowego. W świetle tego, co wyżej powiedziano, skoro - co do zasady - statut gminy, jako przepis powszechnie obowiązującego prawa, musi zawierać normy umieszczone w uchwale, a nie w załączniku, to należało stwierdzić, że uchwała zatwierdzająca statut stanowiący jedynie załącznik do uchwały jest nieważna. Dodatkowo podnieść należy, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) - wydane w oparciu o umocowanie ustawowe zawarte w ustawie z 8.08.1996 r. o Radzie Ministrów w art. 14 ust. 4, w którym Prezes Rady Ministrów upoważniony został do ustalenia zasad techniki prawodawczej - w §19 wskazuje wprost, że załączniki do ustawy służą zamieszczaniu w szczególności wykazów, wykresów, wzorów, tabel i opisów o charakterze specjalistycznym (ust.2), a w § 143 stanowi, iż zasady te zastosowanie mają do aktów prawa miejscowego. Niepodobna przy tym uznać regulację ustroju gminy za regulację o charakterze opisu specjalistycznego. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 147§ 1 i art.152 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uwzględniając przepis art. 200 tej ustawy - orzeczono jak w sentencji wyroku.