II SA/Wr 2712/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w L. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki, stanowiącej własność Gminy L., położonej w obrębie N. oznaczonej geodezyjnie numerem [...], w wyniku którego powstały działki nr [...],[...] i [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji Wójta Gminy w L. złożył w dniu [...] r. A. M., reprezentowany przez radcę prawnego M. F.-G., zarzucając w nim, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podziału dokonano z pominięciem procedury rozgraniczeniowej, a takie postępowanie jest wymagane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wówczas gdy nie jest znany przebieg granic. W ocenie wnioskodawcy taka sytuacja zaistniała, bowiem granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] powinna przebiegać zgodnie z granicą między budynkiem mieszkalnym a świetlicą miejską w linii prostej aż do szosy, a została ustalona w sposób niezgodny ze stanem istniejącym, wynikającym z ostatniego spokojnego posiadania. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że wnioskodawca podał, że nawet jeśli na podstawie legalnych aktów prawnych nie uzyskał prawa własności do części działki nr [...], na której zlokalizowana jest część budynku mieszkalnego przez niego użytkowana, to prawo własności nabył na mocy przepisów art. 2 dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i regulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o regulowaniu własności gospodarstw rolnych, bowiem wynika z nich, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, znajdujące się w samoistnym posiadaniu rolników, stają się z mocy samego prawa ich własnością, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy prawni objęli tą nieruchomość w posiadanie. Następnie Kolegium wskazało, że wnioskodawca nie ma czynnej legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] obręb N., gdyż stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są niewątpliwie podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją. Wyjaśniło ponadto, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest również – stosownie do art. 28 kpa – każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji, ale wnioskodawca nie wykazał istnienia tej okoliczności. Kolegium stwierdziło przy tym, że właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej decyzją zatwierdzającą projekt podziału tej nieruchomości nie mają statusu strony w postępowaniu podziałowym. Pogląd ten potwierdza liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego /np. wyrok z dnia 28 stycznia 1997r. sygn. akt SA/Gd 3467/95; ONSA 1997/4 poz. 180/. Kontynuując argumentację w tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności, nie oddziaływującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż podział taki polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają nie zmienione. Skoro podział nieruchomości nie kształtuje odmiennie granic między przylegającymi gruntami, to ustawodawca nie wprowadza w postępowaniu podziałowym przesłanki dotyczącej ochrony interesów osób będących właścicielami sąsiednich nieruchomości, natomiast uzależnia podział nieruchomości przede wszystkim od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji tego wywodu organ orzekający stwierdził, że wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zwykłym i nie można mu takiego przymiotu przyznać w postępowaniu nadzwyczajnym, ponieważ nie ma w tej sprawie interesu prawnego, który mógłby przeciwstawiać właścicielowi /gminie L./, dokonującemu wewnętrznego podziału swojej nieruchomości, a to z kolei uniemożliwia mu skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania na żądanie strony na podstawie art. 157 § 2 kpa, co musiało prowadzić do zastosowania dyspozycji art. 157 § 3 kpa tj. odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. Zasadność opisanego powyżej orzeczenia zakwestionował A. M. poprzez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony w dniu [...] r. w jego imieniu przez pełnomocnika. We wniosku tym pełnomocnik zarzuca, że A. M. niewątpliwie był stroną postępowania podziałowego, zakończonego decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] r., a decyzja ta wkroczyła w sferę praw i obowiązków właściciela części dzielonej nieruchomości. W ten sposób naruszono prawo własności, którego istnienie udowadniał powoływanymi dokumentami oraz zaistniałym stanem faktycznym i prawnym. W ocenie pełnomocnika wnioskodawcy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyjęte w tej sprawie jest niedopuszczalne, bowiem wnioskodawca przedstawił niepodważalne dowody, stwarzające dostateczną podstawę do stwierdzenia, że spełnia on przesłanki zawarte w art. 28 kpa. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się bowiem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Pełnomocnik wnioskodawcy podkreśliła, że A. M. wyprowadza swój status strony w postępowaniu podziałowym z prawa własności w zakresie tej części działki, do której bezpodstawnie rości swe prawa Gmina L., która – jak wynika z treści wniosku – złożyła do Sądu Rejonowego w L. pozew o wydanie nieruchomości tj. działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w N., zabudowanej częścią budynku. W ocenie wnioskodawcy do tej działki jemu przysługuje prawo własności. W dalszej części uzasadnienia wniosku wyjaśniono, że od [...] r. sporną nieruchomość posiadał J. K. na podstawie protokołu wprowadzenia w posiadanie gospodarstwa osadniczego, a jego prawo własności wynikało z aktu nadania z dnia [...] r. oraz orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa – działki. Z dokumentów tych wynika, że J. K. nabył grunty o powierzchni [...] ha oraz dom mieszkalny, stajnię ze stodołą i chlew, działkę siedliskową z zabudowaniami bez świetlicy. Następnie na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. nieruchomość tę nabyli małżonkowie M. i J. M., którzy umową zawartą w [...] r, przekazali gospodarstwo rolne A. M.. Od dnia [...] r. współwłaścicielem tego gospodarstwa w ½ jest J. B. M.. Ponadto pełnomocnik wnioskodawcy zarzucił nieprawidłowe określenie granic działek [...],[...] i [...] dokonane z pominięciem procedury rozgraniczeniowej, bez uzyskania zgody wnioskodawcy i przy braku jego podpisu na protokole wyniesienia granic i wskazał to jako okoliczność powodującą rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]. Wydającemu tą decyzję Wójtowi Gminy w L. zarzucono także we wniosku naruszenie art. 2 dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Z obu powołanych aktów prawnych wynika, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych zwanych dalej nieruchomościami, znajdujące się w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa ich własnością, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy prawni objęli te nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy ta okoliczność została pominięta przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. W zakończeniu wniosku wskazane zostały dwa sposoby rozgraniczenia działek, które przewiduje prawo geodezyjne i kartograficzne. Po rozpatrzeniu wniosku opisanego powyżej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję zaskarżoną, powołując w podstawie prawnej podjętego orzeczenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium szczegółowo przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wskazało, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przyjęty jest pogląd, że wnioskodawcą i stroną postępowania podziałowego jest właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że postępowaniem podziałowym objęta została działka nr [...] o powierzchni [...] ha położona w N., stanowiąca własność gminy L. oraz, że wnioskodawca nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym tej działki, a zatem nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu o jej podział. Następnie Kolegium wskazało, że właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela zostało wszczęte postępowanie podziałowe nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium podzieliło ocenę tego organu w składzie poprzednio orzekającym, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wyjaśniło, że postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem odrębnym, a interes prawny wynikający z ustawy z dnia 15 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm./ nie może być utożsamiany z interesem prawnym w postępowaniu podziałowym. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. W petitum skargi pełnomocnik wnioskodawcy wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została taka sama – co do istoty – argumentacja, jak w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie i w obszerny sposób przedstawiło ponownie stanowisko przyjęte w sprawie, zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 stycznia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego, ani nie stwierdził – kierując się dyspozycją art. 134 § 1 powoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenia prawa materialnego, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 wskazanego powyżej aktu normatywnego. Zważyć przede wszystkim należy, że zaskarżoną decyzją wydaną m.in. na podstawie art. 127 § 3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. podjętą w trybie art. 157 § 3 kpa, uznając tym samym zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] r. Nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie N., w gminie L., oznaczonej numerem geodezyjnym [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Gminy L.. Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu, stanowiącym treść art. 156 § 1 pkt 1 -7 kpa. Ustalenie tej okoliczności – typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe – następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie podlega regułom postępowania zwykłego /z kilkoma ustawowo określonymi wyjątkami/. Określając w art. 157 § 2 kpa inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, ustawodawca przyjął zasadę oficjalności /działanie z urzędu/ oraz zasadę skargowości, przyznając stosowne uprawnienie stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Negatywną oceną właściwy organ formalizuje w orzeczeniu podjętym w trybie art. 157 § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, właściwy organ stwierdza poprzez to wyłącznie niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Decyzja ta jest m.in. wynikiem oceny legitymacji strony. /por. B. Adamiak, J. Borkowski – KPA Komentarz, Warszawa 1998r./ Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, że organ orzekający w obu składach dokonał w sposób prawidłowy oceny w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa. Istotne bowiem jest, że ani doktryna ani orzecznictwo nie kwestionują tego, że zasadniczym kryterium, wg którego następuje przyznanie jednostce przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest interes prawny. Ten element został także wyeksponowany w powszechnie zaakceptowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994r. /sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32/, w którego tezie Sąd stwierdził, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności "jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji". W okolicznościach faktycznych i prawnych istniejących w tej sprawie należy również uwzględnić to, że decyzja, której zweryfikowania żąda wnioskodawca wydana została w warunkach określonych ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2000, Nr 46, poz. 543 z późn. zm./. Przepis art. 97 ust. 1 tej regulacji stanowi, że " podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny". Posługuje się on zatem takim samym kryterium jak art. 28 kpa. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie utrwaliło w miarę jednolite rozumienie znaczenia tego pojęcia. Jest nim mianowicie taki interes, który dotyczy sfery prawnej podmiotu, a który podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989r. IV SA 1254/88, nie publ./. Poprzez sprawowane w tej kwestii bogate orzecznictwo /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 1991r., IV 392/91, ONSA 1993, nr 2, poz. 30; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 25 listopada 1993r. II ARN 58/93, nie publ.; z dnia 25 maja 1995r. III ARN 16/95, OSNAPiUS 1995, nr 21, poz. 258; z dnia 7 sierpnia 1996r. III ARN 28/96, OSNAPiUS 1997, nr 5, poz. 65/ ukształtowany został wąski krąg podmiotów dysponujących legitymacją procesową strony w postępowaniu podziałowym. Zgodnie ze wskazanym powyżej stanowiskiem judykatury prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o takim przedmiocie przysługuje tylko podmiotom posiadającym tytuł prawny własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi. Interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości nie mają właściciele nieruchomości sąsiednich. W postępowaniu tym nie przesądza się o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, o sposobie ich zagospodarowania ani o dalszym ich łączeniu z innymi nieruchomościami /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1997r., SA/Gd 3467/95, ONSA 1997 z. 4 poz. 180; J. Szechułowicz, M. Krassowska, Anna Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami – Przepisy i Komentarz, Warszawa 2002/. Bezsporne w sprawie jest, iż skarżący w dacie wydawania kwestionowanej decyzji zatwierdzającej projekt podziału opisanej wcześniej nieruchomości nie był ani jej właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym. Natomiast był właścicielem nieruchomości sąsiedniej, ale ten tytuł nie upoważniał go do uzyskania przymiotu strony, czyli osoby mającej interes prawny w postępowaniu. Zgodnie z poglądami doktryny i judykatury interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2002r. sygn. akt I SA 295/99, Lex 77629/. Skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, w stosunku do nieruchomości objętej podziałem nie uczestniczył w charakterze strony w postępowaniu zatwierdzającym podział nieruchomości i nie mógł uzyskać takiego statusu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział wobec braku interesu prawnego, wynikającego z niemożliwości wskazania stosownego przepisu prawa materialnego. Przymiotu strony w tym postępowaniu nie może dać skarżącemu również przekonanie o przysługującym mu prawie własności do działki gruntu, poddanej podziałowi. W tych okolicznościach można jedynie rozważać interes faktyczny skarżącego, co nie może jednak stanowić przesłanki do żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.