II SA/Wr 272/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006r. sprawy ze skargi L. M. i T. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. powołując się na przepis art. 134 w związku administracyjnego art.144 k.p.a. po analizie wystąpienia – "odwołania" L. i T. M. dotyczącego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...]r. znak [...] w sprawie wybudowanej loggi na poddaszu budynku przy ul. [...] m. [...] w W. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...]r. znak [...] Prezydent Miasta W. udzielił W. P. i E. K.-właścicielom lokali mieszkalnych na I piętrze w budynku mieszkalnym przy ul. [...] m. [...] w W. -pozwolenia na wykonanie dwóch loggii według projektu technicznego sporządzonego przez mgr inż. M. P . Loggie były realizowane przez inwestorów niezależnie i w różnym czasie. E. K. zawiadomił właściwy organ o zakończeniu robót w dniu [...]r., o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy pismo urzędu Miejskiego w W. z dnia [...]r. znak [...], natomiast W. P. z takim zawiadomieniem wystąpił dopiero [...]r. do Starosty W., który je oprotestował poprzez wniesienie sprzeciwu decyzją z dnia [...]r. znak [...], uzasadnioną nie usunięciem przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie braków zawiadomienia z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. przeprowadził w dniu [...]r. oględziny, w trakcie których stwierdził, że sporna loggia ma długość 4,07 m, szerokość 2,70 m od słupka balustrady i została wykonana ze stali. Posadzkę wykonano z płytek ceramicznych, w ścianie czołowej osadzono drzwi balkonowe i trzy okna plastikowe. W obrębie loggii wykonano obróbki blacharskie oraz założono rynny z pcv. Ponadto stwierdzono wycięcie fragmentów pięciu krokwi. Uczestniczący w oględzinach inwestor oświadczył, że zaklinowanie konstrukcji w obrębie komina było zabiegiem czysto technicznym, na moment wycinania krokwi do czasu podparcia ich słupkami. Z zapisów dziennika budowy nr [...] wynika, że roboty rozpoczęto [...]r., a zakończono [...]r. W związku z powzięciem wiadomości o wykonaniu loggii niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, sztuką budowlaną w stopniu mogącym spowodować nieodpowiedni stan techniczny elementów budynku, organ I instancji, działając na podstawie art: 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie do [...]r., oceny technicznej wybudowanej loggii, sporządzonej przez osobę uprawnioną, a wykonaną w zakresie wskazanym w postanowieniu. Postanowienie zostało doręczono wszystkim stronom postępowania, w tym L. i T. M. i stało się ostateczne. Po przedłożeniu żądanej oceny w dniu [...]r. i jej uzupełnieniu w dniu [...]r., organ umożliwił stronom postępowania zapoznanie się z przedstawionymi opracowaniami i wypowiedzenie się co do ich treści. W dniu [...]r. W. P. zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych związanych z wykonaniem loggii i zwrócił się o wydanie zaświadczenia, dołączając dziennik budowy nr [...] wydany w dniu [...]r., oświadczenie kierownika budowy - pana J. W. o wprowadzeniu zmian w stosunku do rozwiązań i ustaleń pozwolenia na budowę, potwierdzonymi przez projektanta mgr inż. M. P . Organ I instancji w oparciu o wnioski wynikające z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej, załączone do zawiadomienia dokumenty oraz fakt nie przedstawienia przez skarżących innego opracowania podważającego dokonane ustalenia, stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji powyższego w dniu [...]r., na podstawie przepisu art.: 217 Kpa, wydano inwestorowi zaświadczenie o znaku [...], którego kopię przesłano ustanowionemu przez L. i T. M. -pełnomocnikowi. W dniu [...]r. do organu I instancji wpłynął od L. i T. M. wniosek o wydanie decyzji na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na ten wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. pismem z dnia [...]r. znak [...] wyjaśnił skarżącym, iż decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. inwestorzy loggii zostali zobowiązani jedynie do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, a nie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz, że wydane zaświadczenie kończy proces inwestycyjny, a tym samym postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanej loggii. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż na powyższe zaświadczenie "odwołanie" wnieśli L. i T. M., zarzucając naruszenie przepisu postępowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia przez błędne zastosowanie art.: 217 Kpa, a nie zastosowanie przepisu art.: 104 kpa, poprzez zaniechanie wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie dotyczącej ustalenia zgodności z prawem i sztuką budowlaną wybudowania przedmiotowej loggii i wpływ tej budowli na poszycie dachu budynku położonego w W. przy ul. [...] M. [...] wniesiono o uchylenie "zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi i instancji do ponownego rozpatrzenia, w oparciu o przepis art.: 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy po analizie wystąpienia L. i T. M. stwierdził, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające m.in. na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz z przyczyn o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji/postanowienia w toku instancji. Odwołanie bądź zażalenie przysługuje od decyzji lub postanowienia. Odwołanie/zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracyjnego nie jest decyzją bądź postanowieniem administracyjnym, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W badanej sprawie mamy do czynienia właśnie z przypadkiem, w którym strona wnosi zażalenie na czynność materialno-techniczną jaką jest wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaświadczenia z dnia [...]r. Postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art.: 1 pkt 1 Kpa. Zaświadczenie bowiem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ administracyjny, na żądanie zainteresowanej strony - nie jest więc decyzją administracyjną. Zgodnie z utrwaloną praktyką administracyjną jeśli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania, (art.: 134 Kpa). Wobec powyższego organ orzekł jak wyżej. Skargę na powyższe postanowienie wniosła L. M. i T. M. zarzucając: naruszenie art. 134 kpa polegające na zastosowaniu tego przepisu poprzez określenie, iż w sprawie występuje niedopuszczalność odwołania podczas gdy wniosek niżej podpisanych złożony do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r. winien zostać potraktowany, jako inicjujący wszczęcie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem miało być ustalenie zgodności z prawem i sztuką budowlaną wybudowania loggi w budynku wielorodzinnym położonym w W. przy ul. [...] M. [...], nie natomiast potraktowanie tego wniosku jako pisma strony związanej z cyklem budowlanym dotyczącym tej loggi istniejącej na podstawie zezwolenia na budowę z [...]r., która zdaniem organu zakończyła się wydaniem zaświadczenia z [...]r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Powiatowemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w W. celem merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi, skarżący podkreślili, iż w dniu [...]r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wnieśli pismo wskazując na niewłaściwość wybudowania z wadami przedmiotowej loggi, czego skutkiem było naruszenie konstrukcji więźby dachowej oraz częściowo poszycia dachu, co spowodowało wysuwanie się dachówek i przeciekanie dachu. Składając to pismo i następnie w toku postępowania mieli świadomość, że pismo to zainicjowało postępowanie administracyjne w tej sprawie, a nie jak stwierdzono w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. było częścią postępowania toczącego się w sprawie zezwolenia na budowę od [...]r. Skarżący zarzucili, iż dotychczas pominięci byli w postępowaniu administracyjnym dot. wybudowania loggi, której proces inwestycyjny, jak się okazało trwał 10 lat, a zakończył się wydaniem zaświadczenia będącego skutkiem złożenia przez inwestora w dn. [...]r. zawiadomienia o zakończeniu robót. Doszło do sytuacji, że skarżący stali się stroną postępowania dopiero od złożenia pisma, a postępowanie to toczyło się przez okres 9 lat przed tym faktem. Zdaniem skarżących gdyby nie ich pismo z [...]r. budowa do tej pory nie byłaby zakończona. W dalszej części skargi podkreślili, iż składając wniosku dowodowe w sprawie, które dotyczyły przede wszystkim ustalenia stanu faktycznego prawidłowości prac budowlanych zmierzali do uzyskania merytorycznej decyzji kończącej postępowanie rozpoczęte z ich wniosku, które wykazałoby po uzyskaniu opinii niezależnych od inwestora biegłych, czy budowa została przeprowadzona prawidłowo. Dlatego też podtrzymują argumenty i wnioski dowodowe przedstawione w ich wcześniejszych pismach, a ignorowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zakres kontroli zaskarżonych do Sądu postanowień ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" u.p.s.a., co powoduje, iż postanowienie to podlega usunięciu z obrotu prawnego. Niesporne jest w sprawie, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r., udzielono W. P. i D.i E. K. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej realizację loggii w budynku położonym w W. przy ul. [...] M. [...] i [...]. Z akt sprawy niewątpliwie także wynika, a co umknęło uwadze organu odwoławczemu, że pismem z dnia [...]r. skarżący T. M. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o zbadanie, czy wykonywane przez w/w W. P. roboty budowlane związane z przedmiotową loggią zgodne są z uzyskanym przez inwestora pozwoleniem na budowę, a także, czy przedmiotowe roboty wykonywane są w zgodzie z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa zdrowia oraz mienia. Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, by Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w tej sprawie zawiadomienie o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania w niniejszej sprawie / art. 61 § 4 k.p.a./ , niemniej jednak skoro już sam fakt wniesienia przez skarżącego żądania zawartego w w/w piśmie z dnia [...]r. spowodował zgodnie z art.61 § 3 k.p.a. wszczęcie z tym dniem / dzień doręczenia tegoż żądania organowi/ postępowania, gdy nadto czynności jakie podjął w sprawie ten organ po otrzymaniu tegoż pisma skarżącego, a to m. innymi wystąpienie do Starostwa Powiatowego w W. o udzielenie informacji w sprawie spornej inwestycji / pismo z dnia [...]r., [...], jak i zawiadomienie stron postępowania w trybie art.79 § 1 k.p.a. o mających się odbyć w dniu [...]r. oględzinach przedmiotowej inwestycji i przeprowadzone w dniu [...]r. z udziałem stron oględziny spornej inwestycji, świadczą niewątpliwie o tym, iż wszczęte zostało i prowadzone było na żądanie skarżącego postępowanie w zakresie wykonywanych robót związanych z realizacją opisanej wyżej loggii. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., będąc związany żądaniem skarżącego i mając przy tym na uwadze przepis art.104 § 1 k.p.a. , winien był w niniejszej sprawie, wszczętej niewątpliwie na żądanie skarżącego, załatwić tę sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Stąd w ocenie Sądu pismo skarżących dnia [...]r. / k.60 akt administracyjnych/ skierowane do organu pierwszej instancji, wydaje się, iż należało uznać za żądanie – ponaglenie wydania przez ten organ decyzji w sprawie wszczętej pismem skarżącego z dnia [...]r. W tym stanie rzeczy przyjęcie przez organ drugiej instancji pisma skarżących z dnia [...]r. jako odwołania od stanowiska organu pierwszej instancji zawartego w piśmie z dnia [...]r., Nr [...] i wydanie zaskarżonego postanowienia było co najmniej przedwczesne. Wprawdzie pismo to skarżący zatytułowali " Odwołanie " , niemniej jednak nie zwalniało to organu zgodnie z art.7 k.p.a. od dokonania przez ten organ wszechstronnych i wyczerpujących wyjaśnień, jaki w istocie charakter ma złożone przez skarżących pismo z dnia [...]r., czyli poczynienie ustaleń jaka była rzeczywista wola strony przy jego składaniu. Podkreślić przy tym należy, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności. O tym bowiem jaki charakter ma wniesione przez stronę pismo decyduje ostatecznie ta sama strona. Organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę, winien był mieć także na względzie postanowienia art.9 k.p.a. Stosownie bowiem do wyrażonej w tym przepisie zasady nakładającej na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym, organ ma obowiązek czuwania nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Prawo do niezwłocznej i szczegółowej informacji prawnej zawarte jest także w art.6 § 3a Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W niniejszej sprawie, pomimo tego, że pismo skarżących z dnia [...]r. budzić mogło wątpliwości jaki jest jego charakter, choć w okolicznościach niniejszej sprawy można byłoby przyjąć, że jest to zażalenie na bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii wydania przez ten organ decyzji administracyjnej w sprawie wszczętej żądaniem skarżącego zawartym w piśmie z dnia [...]r., to organ drugiej instancji nie zwrócił się do strony o sprecyzowanie jaki charakter ma pismo z dnia [...]r., naruszając tym samym przepis art.7, 8, 9 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony a nie do organu administracji. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (wyrok NSA z 2 marca 1987 r., III SA 92/87, wyrok NSA z 17 września 1992 r., III S.A. 949/92, za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996r., s. 325). W tym stanie rzeczy przedwczesne jest zatem rozpatrywanie przez Sąd podnoszonych w skardze dalszych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak wyżej.