II SA/Wr 273/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA - Anna Siedlecka po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody D. w przedmiocie przyjęcia przez Radę Powiatu W. stanowiska o przekazywaniu wszystkich skarg na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia: odrzucić skargę. Wojewoda D. działając, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), wniósł skargę - jak to określił - na "uchwałę" Rady Powiatu W. zapisaną w protokole z XVII sesji odbytej w dniu 26 marca 2004 r. w sprawie przyjęcia zasady, że wszystkie skargi wpływające na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego będą przekazywane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności powyższej "uchwały" w całości. Rada Powiatu, według organu nadzoru, nie jest umocowana do określania w sposób generalny kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organy właściwe do rozpatrywania skarg określa zasadniczo art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma tu kompetencji do modyfikowania przez Radę rozwiązań ustrojowych. Natomiast każdą indywidualną sprawę Rada może w oparciu o art. 231 Kpa przekazać do organu właściwego, natomiast nie ma podstaw do określania kompetencji organu administracyjnego w sposób generalny. Zdaniem organu nadzoru, z art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie wynika, że organem właściwym w zakresie rozpatrywania skarg na powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest rada powiatu. Jedynie w sprawach zadań zleconych w zakresie administracji rządowej właściwym organem jest wojewoda. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu W. wniosła o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że w myśl art. 19 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych określa statut, który jest przepisem prawa miejscowego. Rada Powiatu Wrocławskiego uchwałą nr [...] z dnia 29 grudnia 1998 r. uchwaliła statut Powiatu Wrocławskiego ( Dz. Urz. Woj. D. z 1999 r. Nr 6, poz. 211 ze zm.), w którym w §§ 25-28 unormowano szczegółowo procedurę podejmowania uchwał, w tym - kto posiada inicjatywę uchwałodawczą, jakie elementy powinny zawierać projekty uchwał i kto je opiniuje, zasady podpisywania uchwał oraz ich oznaczania i ewidencjonowania. Organ nadzoru błędnie przyjął, że Rada Powiatu W. na sesji w dniu 26 marca 2004 r. podjęła uchwałę o przekazywaniu wszystkich skarg na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rada na sesji przegłosowała jedynie wniosek Starosty o nie rozpatrywaniu skargi E. W. i skierowaniu jej do WINB. Uchwały zaś w tej sprawie nie podjęto. Zaskarżone przez Wojewodę D. zdanie zawarte w protokole z sesji nie spełnia wymogów uchwały, o których mowa w statucie Powiatu. Zatem skarga jako niedopuszczalna winna być odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do sądu administracyjnego mogą być zaskarżone dwie kategorie aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Są to : a) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, b) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W komentowanym przepisie ustawodawca zrezygnował z pojęcia "uchwała" i zastąpił je szerszym terminem "akt". Określenie "uchwała" przestało bowiem być adekwatne do określenia aktów organów gmin o charakterze ogólnym, na skutek zmian w ustroju samorządu gminnego, wprowadzonych ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Organ wykonawczy gmin wydaje bowiem zarządzenia. Ponadto przedmioty skargi do sądu administracyjnego zawierają przepisy ustaw samorządowych (ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa) i ustawy o administracji rządowej w województwie. W niniejszej sprawie skarga organu nadzoru, oparta jest na przepisie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i obejmuje swym przedmiotem końcową część treści punktu 5 pt. Rozpatrywanie skargi p. E. W. na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartą w protokole z XVII sesji Rady Powiatu W. z dnia 26 marca 2004 r. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu powiatu sprzecznej z prawem w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1). A zatem, w tym trybie skarga organu nadzoru może dotyczyć jedynie uchwał organów powiatu. Wobec tego w pierwszej kolejności zadaniem Sadu jest wyjaśnienie, czy przedmiotem zaskarżenia Wojewody D. jako organu nadzoru nad działalnością powiatu, jest w istocie uchwała Rady Powiatu W. Otóż, art. 19 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stanowi, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady (...) - określa statut, który nie ulega wątpliwości jest aktem prawa miejscowego ( art. 12 pkt 1 u.s.p.). Załączony do akt sprawy Statut Powiatu W. z dnia 29 grudnia 1998 r. określa, na co zwrócił słuszną uwagę Przewodniczący Zarządu w odpowiedzi na skargę, szczegółowo procedurę związaną z podejmowaniem uchwał przez Radę, a także wymienia obligatoryjne składniki (elementy) każdej uchwały ( § 26). Składnikami tymi są: tytuł uchwały, podstawa prawna, przepisy regulujące sprawy będące przedmiotem uchwały, wskazanie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały, określenie terminu wejścia w życie uchwały. Dodatkowo uchwały rady powiatu obowiązany jest, stosownie do § 27 Statutu, podpisać przewodniczący rady. Wymienione wymogi dotyczące trybu i poprawności podejmowanych uchwał wynikają, z przepisów prawa miejscowego - Statutu, który jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie powiatu. Kontrowersyjny zapis końcowej części pkt 5 protokołu z sesji Rady Powiatu W. z 26 marca 2004 r. pojawił się w istocie na tle konkretnej indywidualnej sprawy. Treść tego sformułowania wskazująca, że wniosek E. W. o nie rozpatrywaniu skargi i skierowaniu jej do WINB przyjęto jednogłośnie, i że ta zasada o przekazywaniu skarg do WINB będzie obowiązywać w przypadku wpływu dalszych skarg do Rady, nie może świadczyć o tym, iż Rada Powiatu W. podjęła w tej kwestii akt generalny (uchwałę) określający kompetencję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po pierwsze, z protokołu nie wynika aby Rada Powiatu głosowała nad przyjęciem uchwały w przedmiocie przekazywania wszystkich skarg na PINB do WINB. Przeciwnie, z pkt 5 protokołu wynika jedynie, że Rada przyjęła jednogłośnie wniosek o nie rozpatrywaniu skargi E. W. i skierowaniu jej do WINB, a więc zadecydowała o sposobie załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy osoby fizycznej. Po drugie, ostatnie dwa zdania zawarte w pkt 5 protokołu, które stanowią o przedmiocie skargi, nie posiadają istotnych elementów, o których mowa w § 26 i § 27 Statutu Powiatu W. odnoszących się do składników uchwały, ani też nie posiadają cech, o których mowa w § 28 Statutu Powiatu W. Z powyższego wynika, że skoro przedmiot zaskarżenia w istocie nie istnieje, bowiem nie została podjęta uchwała o treści wskazanej przez organ nadzoru, to tym samym skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.