II SA/Wr 273/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. Ł. i G. Ł. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki muru oporowego oddala skargę w całości. Decyzją z 28 IV 2021 r. (nr 482/2021) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania W. Ł. i G. Ł. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej jako "PINB") z 26 I 2021 r. (nr 03/R/2021) nakazującej skarżącym rozbiórkę muru oporowego wybudowanego na posesji nr [...] i przy granicy z posesją nr [...] przy ul. [...] w J. W motywach decyzji DWINB wyjaśnił, że w toku wszczętego w 2018 r. przez PINB z urzędu postępowania ustalono, że na stanowiącej własność skarżących działce nr [...] położonej w J. przy ul. [...] wykonano przy granicy z sąsiednią działką nr [...] (ul. [...]) obiekt budowlany w postaci muru. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 26 IV 2018 r. i w dniu 6 XII 2018 r. stwierdzono, że pomiędzy posesjami nr [...] i [...] maksymalna różnica w rzędnych terenu wynosi około 1,20 m. Na należącej do skarżących posesji nr [...] wykonano w 2018 r. ogrodzenie z gotowych paneli na murze z bloczków betonowych o łącznej wysokości 1,72 - 1,80 m mierząc od strony posesji nr [...]. Przy czym wysokość muru z bloczków betonowych jest zmienna i wynosi od 0,86 do 1,26 m, zaś górna część ażurowa obiektu wynosi około 80 cm. Wykonany obiekt od strony posesji nr [...] obsypany był gruntem na wysokości około 90 cm. W ocenie DWINB należało zgodzić się ze stanowiskiem PINB, że tego rodzaju obiekt budowlany stanowi przede wszystkim konstrukcję oporową zabezpieczającą grunt przed obsunięciem się na sąsiednią posesję nr [...] i nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianą dla ogrodzeń. Ponieważ skarżący nie poprzedzili wykonania muru oporowego uzyskaniem pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje regulacja z art. 48 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) – dalej jako "PB" – dotycząca samowoli budowlanej. DWINB zaznaczył przy tym, że prawomocnym postanowieniem DWINB z dnia 16 IV 2019 r. (nr 536/2019) nałożono na skarżących – zgodnie z art. 48 ust. 3 PB - obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w związku z budową muru oporowego w terminie do 30 VI 2019 r. Skarga na to postanowienie została zaś oddalona prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 8 X 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 389/19. DWINB podkreślił, że skoro skarżący nie wykonali obowiązku dokumentacyjnego, niezbędnego do zalegalizowania obiektu, należało utrzymać w mocy decyzję PINB orzekającą nakaz rozbiórki na zasadzie art. 48 ust. 1 i 4 PB. DWINB zaznaczył przy tym, że na etapie odwoławczym przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 IV 2021 r. ustalono, że usunięto grunt znajdujący się przy murze oporowym od strony posesji nr [...]. Mur będący przedmiotem postępowania jest więc aktualnie murem wolnostojącym. Wykonany jest z bloczków betonowych M-6 o szerokości 24 cm i wysokości 80-90 cm na którym znajduje się ogrodzenie o wysokości 50 cm. W przestrzeni powstałej po usunięciu gruntów skarżący ułożyli płyty ze sklejki oraz drewniane palety, które nie obciążają ww. muru. W ocenie DWINB aktualny stan faktyczny nie zmienia jednak charakteru wykonanego obiektu. Obiekt budowlany należy bowiem kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Okoliczność zrekonstruowania przez skarżących skarpy i odsunięcia gruntu od muru nie oznacza zmiany funkcji tego obiektu. Sporny mur oporowy w dalszym ciągu pełni funkcję zapobiegania obsuwania się ziemi zgromadzonej na działce skarżących na teren działki sąsiedniej. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 kpa oraz naruszenie art. 231 kk wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postepowania. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący podnieśli, że w zaskarżonej decyzji pominięto, że od dwóch lat od strony granicy z posesją nr [...] istnieje skarpa zabezpieczona płytami pokrytymi grubą warstwą folii budowalnej i ogrodniczej. Skarżący zaznaczyli, że skarpę trwale ustabilizowano, obsadzono roślinnością (tuje), tak więc istniejący płot jako wolnostojący nie pełni żadnej roli oporowej względem gruntu. Jeśli jednak zajdzie taka potrzeba, to za pomocą łopaty ponownie uformują skarpę, tym samym zniknie przedmiot postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Należy przy tym zaznaczyć, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji uwzględnia przepisy PB w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 IX 2020 r. Postępowanie administracyjne dotyczące muru oporowego wszczęto bowiem w 2018 r. Jak zaś wynika z art. 25 ustawy z 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą PB, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 19 IX 2020 r.), przepisy ustawy PB stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W myśl art. 48 ust. 1 PB, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W przypadku więc ustalenia przez organ nadzoru, że w określonym miejscu i czasie realizowane są lub już zrealizowano roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę lub – w określonych przypadkach - braku sprzeciwu, organ nadzoru zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu w całości lub w części. Powyższa reguła nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w ramach art. 48 ust. 2 i 3 PB umożliwia legalizację samowoli budowlanej, o ile zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku organ nadzoru nakłada na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego stosowne obowiązki umożliwiające legalizację. Nakaz rozbiórki może być w takiej sytuacji orzeczony jedynie wówczas, gdy nie wykonano nałożonych obowiązków (art. 48 ust. 4 PB). W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy nadzoru budowlanego, stosownie do procesowych obowiązków wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przeprowadziły wyczerpujące ustalenia dowodowe i dokonały prawidłowej oceny dowodów. Materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie wystąpiły okoliczności określone w art. 48 ust. 1 PB, obligujące do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd zwraca uwagę, że hipotezą normy z art. 48 ust. 1 PB objęte są właśnie przypadki samowolnej "budowy" obiektu budowlanego, tak więc w okolicznościach sprawy zasadnie organy obu instancji prowadziły postępowanie w oparciu o regulację z art. 48 PB. Okoliczność wykonania na działce skarżących w 2018 r. obiektu budowlanego w postaci muru oporowego została ustalona w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 26 IV 2018 r. (akta PINB, k. 4). Skarżący sam wyjaśniał w piśmie z dnia 23 IV 2018 r., że obiekt ten docelowo stanowić miał wykonanie porozumienia zawartego z właścicielem nieruchomości sąsiedniej w dniu 16 III 2015 r. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych (akta PINB, k. 1, 3 i 8). Jest przy tym okolicznością bezsporną, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę i nie przedłożył dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu. Trafnie organy obu instancji przyjęły, że w okolicznościach sprawy miała miejsce "budowa" obiektu budowlanego w postaci "budowli" w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 6 PB, polegająca na wykonaniu konstrukcji oporowej (muru oporowego). Jak wynika z art. 3 pkt 3 PB, budowlą są m.in. "konstrukcje oporowe". Ocena charakteru obiektu wykonanego przez skarżących była już przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia Sądu wydanego w sprawie. Rozstrzygając skargę na postanowienie DWINB w przedmiocie nałożenia na skarżących obowiązku przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację przedmiotowego obiektu, Sąd w wyroku z 8 X 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 389/19) podkreślił, że z punktu widzenia przepisów PB obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. O funkcji, jaką dany obiekt pełni nie tyle decyduje subiektywne odczucie inwestora o ile przesłanki obiektywne. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z zaskarżonej decyzji odwoławczej, DWINB nie pominął podnoszonej w skardze nowej okoliczności związanej z usunięciem przez skarżących gruntu przylegającego do spornej budowli (akta DWINB, k. 5). DWINB zasadnie wyjaśnił, że tymczasowe usunięcie gruntu (rekonstrukcja skarpy) nie oznacza, że wykonany mur pełni już wyłącznie funkcję płotu i nie może być dalej rozpatrywany jako konstrukcja o funkcji oporowej. Sąd zwraca uwagę, że oporowa funkcja problemowego obiektu wynika przede wszystkim z czynników obiektywnych. Wykonany przez skarżących obiekt rozgranicza tereny, gdzie różnica w rzędnych terenu wynosi około 1,20 m. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednoznacznie, że odziaływanie wyżej położonej posesji skarżących na niżej położoną nieruchomość sąsiednią nie ma charakteru potencjalnego ale jest faktem. Skarżący sami potwierdzili, że wykonanie przez nich muru oporowego miało pierwotnie związek z porozumieniem dotyczącym zmiany stosunków wodnych (akta PINB, k. 3 i 8). Ponadto w piśmie z dnia 18 VI 2018 r. skarżący potwierdzili, że zachodzi również proces obsuwania się skarpy w kierunku niżej położonej nieruchomości, co skarżący zobrazowali na rysunkach załączonych do pisma (akta PINB, k. 10). W celu zapobieżenia tym zjawiskom skarżący wykonali więc obiekt oporowy, o czym dodatkowo świadczy konstrukcja tego obiektu. W przeważającej części jest to bowiem mur wykonany z bloczków betonowych M-6 o szerokości 24 cm i wysokości 80-90 cm, na którym znajduje się ogrodzenie o wysokości 50 cm (akta DWINB, k. 5). Nadto jak wynika z załącznika do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 9 IV 2021 r. podstawa skarpy opiera się o wykonany mur. Nie można zatem uznać, że charakter wykonanego obiektu się zmienił w związku z usunięciem przez skarżących gruntu przylegającego do muru (rekonstrukcja skarpy) i zapewnieniem, że "jak zajdzie taka konieczność to za pomocą zwykłej łopaty ponownie uformuję skarpę". Jak jednoznacznie wynika z art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 PB, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane i zobowiązującym do przedłożenia określonej dokumentacji, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego. W okolicznościach sprawy, wobec nieprzedłożenia przez skarżących wymaganej dokumentacji, organy prawidłowo zastosowały dyspozycję z art. 48 ust. 1 PB wydając nakaz rozbiórki muru oporowego. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329).