II SA/Wr 273/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 lutego 2025 r. nr IF-O.7840.1.342.2022.KMB-10 w przedmiocie odmowy uchylenia, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, decyzji ostatecznej oddala skargę w całości. Starosta K. decyzją nr 749/2022 z dnia 26 sierpnia 2022 r. wskazując w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1-8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty K. nr 94/2021 z dnia 25 lutego 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej "Rozbiórka obiektu mostowego i budowa przepustu nad P. w ciągu ul. [...] w K.(1)", na działce nr [...], obręb [...], w K.(1), gm. M. B. K. wniósł do Wojewody Dolnośląskiego odwołanie od decyzji starosty żądając jej uchylenia, zwrotu poniesionych kosztów i zarzucając, że została wydana bez zawiadomienia strony o zebranym materiale, bez umożliwienia zapoznania się z nim, a także bez umożliwienia wypowiedzenia się. Odwołujący się zgłosił zastrzeżenia co do samej inwestycji. Wskazał także, że urzędnicy zaangażowani w proces decyzyjny popełnili błędy, uporczywie obstają przy niewłaściwym rozstrzygnięciu, decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 17 lutego 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowe postępowanie administracyjne, a następnie wskazał, że w toku postępowania odwoławczego pozyskał wypisy z ewidencji gruntów oraz wezwał wnioskodawcę (pismem z dnia 10 października 2024 r.) do wykazania się indywidualnym interesem prawnym, uzasadniającym przyznanie statusu strony. Odpowiedź skarżącego z dnia 2 listopada 2024 r., jak zrelacjonował Wojewoda, zawiera uwagi dotyczące inwestycji, natomiast nie odnosi się do treści wezwania. Wojewoda wyjaśnił uwarunkowania prawne wznowienia postępowania podkreślając, że wydane w sprawie postanowienie stanowiło podstawę do zbadania zwłaszcza tego, czy podanie pochodziło od osoby o statusie strony, tzn. czy istotnie wnioskodawca nie brał udziału w kwestionowanym postępowaniu. Konieczność analizy w tym zakresie wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (tylko strona może brać udział w postępowaniu), a równocześnie badanie, czy wnioskodawca jest stroną, może stanowić przedmiot wznowionego postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jeśli wnioskodawca nie ma praw strony postępowania, to nie mógł został niesłusznie pozbawiony tych praw, a więc brak przymiotu strony w przypadku skarżącego jednoznacznie przesądza o tym, że w sprawie nie mogła zaistnieć przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu co do przyczyn wznowienia należy ustalić, czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje, czego efektem może być rozstrzygnięcie na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmowa uchylenia kontrolowanej decyzji, jeśli podstawa wznowienia rzeczywiście nie wystąpiła. Następnie Wojewoda podkreślił, że stwierdzenie, iż z podaniem wystąpił podmiot nie posiadający statusu strony albo brak ustawowej przyczyny wznowienia, skutkuje zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Przenosząc przedstawione regulacje prawne na płaszczyznę sprawy, organ II instancji podkreślił, że we wznowionym postępowaniu należało zbadać status wnioskodawcy jako strony postępowania, i w tym celu ustalić zakres oddziaływania obiektu (czy obejmuje nieruchomości, do których stosownym tytułem prawnym dysponuje wnioskodawca). Organ odwoławczy przedstawił lokalizację inwestycji oraz status pobliskich nieruchomości dochodząc do wniosku, że wnioskodawca nie posiada stosownego tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji, ani też nie dysponował takim tytułem w czasie wydania kwestionowanej decyzji. W konsekwencji, nie dysponując tytułem prawnym, nie może posiadać przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, nie istniała zatem przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należało zatem wznowione postępowanie zakończyć wydając decyzję odmawiającą uchylenia kwestionowanej decyzji. B. K. wniósł skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej wydanie wbrew ustawie, wbrew regulacjom budowy mostów na potokach górskich i wbrew wiedzy inżynieryjnej. Skarżący zwrócił uwagę na niekonsekwencję pracy urzędników, ich niekompetencję, powolność, rażące naruszenia prawa. W jego ocenie decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, zaś w sprawie pojawiły się nowe okoliczności faktyczne, czego nie dostrzeżono. Realizacja inwestycji, zważywszy także na sąsiedztwo sieci energetycznej, rodzi zagrożenia życia i zdrowia. Skarżący wskazał, że posiada pochodzące z 2013 r. pełnomocnictwo syna co do działki nr [...], która znajduje się w sąsiedztwie. Skarżący zwrócił się o uchylenie decyzji ( i postanowienia), jako adresata tych żądań wskazując również Wojewodę Dolnośląskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski pozostał przy stanowisku wyrażonym w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieusprawiedliwiona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.: sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; pkt 3: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Spór prawny skupiony jest na żądaniu skarżącego domagającego się uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wobec którego to żądania organy wydały decyzję odmowną stwierdzając, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Istotną w sprawie decyzją ostateczną jest decyzja Starosty K. z dnia 25 lutego 2021 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę (rozbiórka obiektu mostowego i budowa przepustu nad potokiem). Wznowienia postępowania domagał się skarżący, wobec czego organ postanowieniem z dnia 16 listopada 2021 r. wznowił postępowanie. Postanowienie starosty z dnia 6 grudnia 2021 r. wstrzymujące wykonanie przedmiotowej decyzji zostało uchylone przez wojewodę, zaś skarga sądowa na akt wojewody wniesiona przez B. K. nie przyniosła oczekiwanego rezultatu, ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oddalający skargę (sygn. akt II SA/Wr 649/22) został podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1825/23). Podstawę prawną wydanej decyzji, podtrzymanej przez przez organ odwoławczy, stanowi art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1-8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi: organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a, art. 145 aa lub art. 145b. Z kolei w art. 145 § 1 k.p.a. wymieniono w ośmiu punktach przesłanki wznowienia postępowania, wśród nich w pkt. 4 ustawodawca wymienił: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Z powołanych przepisów jasno wynika, że żądanie wznowienia postępowania z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może odnieść oczekiwany skutek wtedy, gdy pochodzi od strony. Żądanie takie nie będzie skuteczne w razie wystosowania go przez podmiot nie będący stroną. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W okolicznościach sprawy adekwatna jest definicja strony z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.). Przepis stanowi: stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W świetle wskazanych regulacji stroną jest podmiot dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc tam gdzie powstanie obiektu rodzi ograniczenia w zabudowie terenu. Z takiej perspektywy prawnej należy zbadać żądanie skarżącego, to znaczy należy ocenić, czy skarżący jest stroną w przedstawionym rozumieniu. Ustalenia organów wskazują, że skarżący nie dysponuje stosownym tytułem prawnym do nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania inwestycji. Trzeba przypomnieć, że działka zainwestowania to działka nr [...] (drogowa, przy czym teren inwestycji to jedynie fragment tej działki). Niekwestionowane ustalenia organów wskazują, że skarżący podaje zamieszkanie przy ul. [...] w K.(1), w budynku na działce nr [...], przy czym działka ta stanowi własność syna skarżącego, M. K. Skarżący nie jest także właścicielem innych pobliskich działek. Mianowicie właścicielem działki nr [...] jest T. K., także syn skarżącego. Działka nr [...], zajmowana przez potok, jak też z drugiej strony - działka [...] - stanowią własność Skarbu Państwa, we władaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do skarżącego pismem z dnia 10 października 2024 r. o wykazanie indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego przyznanie statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi skarżący podał argumenty o wadliwości decyzji, jednak w żadnym miejscu nie uzasadnił tytułu prawnego do adekwatnych nieruchomości. Tak ustalony stan faktyczny potwierdza, że skarżący nie dysponuje stosownym tytułem prawnym do nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie (obszarze oddziaływania) inwestycji, a co za tym idzie, nie jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Pełnomocnictwo z 2013 r., na które powołuje się skarżący w skardze, upoważnia go do nabycia, zbycia i zarządu, w imieniu T. K., nieruchomości nr [...], nie jest stosownym tytułem prawnym, ponieważ nie czyni ze skarżącego właściciela, użytkownika wieczystego, ani zarządcy nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, i przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd w pierwszym rzędzie podkreśla istotę niniejszej sprawy, którą jest odmowa uchylenia decyzji ostatecznej wskutek braku stosownego statusu (strony) u skarżącego. Z tego powodu brak podstaw do wkraczania w uprzednio zebrany materiał dowodowy, w tym projekt budowlany. Uwagi i zastrzeżenia skarżącego do pracy urzędników oraz realizowanej procedury, czy też wskazywane ewentualne wadliwości decyzji (wydanie jej w wyniku przestępstwa, powodowanie zagrożeń przez inwestycję) także nie mogą przynieść oczekiwanego skutku, z powodu podkreślonego wcześniej. Zdaniem Sądu kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje są zgodne z przepisami prawa, należycie realizują obowiązki procesowe, w tym odpowiedniego wyjaśnienia przepisów prawnych oraz przesłanek, którymi kierowały się organy wydając rozstrzygnięcie. Z podanych powodów Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.