II SA/Wr 2734/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca), Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia pozwolenia na rozbudowę budynku przy ulicy K. w S. P. oddala skargę. Sygn.akt IISA/Wr 2734/2001 2 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta J., działając na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 163 K.p.a, uchylił ostateczną decyzję Burmistrza Miasta S. P. nr [...] z dnia [...] r. udzielającą C. M. pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego z wynajmem kwater przy ul. K. [...] w S. P . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazane zostało, że przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. postępowanie wyjaśniające wykazało istotne odstępstwa wykonanej dobudowy przy ul. K. [...] od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, co stanowi naruszenie przepisu art. 36a - Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia , czym naruszył przepis art. 36a ustawy - Prawo budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł C. M., zarzucając iż jest dla niego krzywdząca. Wskazał na tragiczne doświadczenia jakie dotknęły jego wraz z rodziną w [...] r. w wyniku powodzi. Był zmuszony z tego powodu opuścić budynek mieszkalny we W., gdyż groził katastrofą i jako właściciel budynku w S. P. wykorzystywanego na pensjonat, przeprowadził się do tego obiektu. Zmiany w projekcie budowlanym jakie zostały dokonane przez odwołującego, były podyktowane i spowodowane zdaniem odwołującego, życiową tragedią jakiej w czasie powodzi doświadczył. Uważa, że wprowadzone zmiany nikomu nie wyrządziły szkody. Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy prawa materialnego, tj. art. 36a obowiązującej ustawy - Prawo budowlane nakłada na organ architektoniczno - budowlany obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i nie ma prawa do kwestionowania rozstrzygnięć nadzoru budowlanego. Wojewoda nie kwestionuje również tego, iż odwołujący był dotknięty skutkami powodzi z [...]r.. Fakt ten jednak nie zwalnia żadnego inwestora z realizacji inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. Każde bowiem odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest naruszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę i traktowane jest jako samowola budowlana. Sygn. akt IISA/Wr 2734/2001 3 W skardze na decyzję Wojewody D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego C. M. podnosi, że sprawę uważa za bezzasadną ponieważ w dniu [...] zawiadomił Urząd Miasta w S. P. o zakończeniu rozbudowy obiektu i rozpoczęciu jego użytkowania. Jednocześnie oświadczył, iż jest nieprawdą, że roboty budowlane prowadzone były w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy,, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne sprawowana jest na kryterium zgodności z prawem. Oparcie jej na innych kryteriach, np. celowości czy też słuszności, jest niedopuszczalne. W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpatrzeniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Podstawę materialno- prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Według ust. 1 tego przepisu istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Sygn. akt IISA/Wr 2734/2001 4 Z powyższego wynika, że możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, jest konsekwencją tylko wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 163 K.p.a., wzruszenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w trybie nadzwyczajnym może nastąpić także wówczas, o ile przewidują to przepisy szczególne. Art. 36a ustawy - Prawo budowlane jest takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 K.p.a. Przepisy, do których odsyła art. 163 K.p.a., stanowią instrument kontroli przez organ administracji publicznej prawidłowości wykonywania przez strony decyzji administracyjnych i korzystania z praw z nich płynących. Odesłanie to nie odnosi się do wszystkich decyzji administracyjnych, lecz tylko do takich, które tworzą dla stron prawa nabyte, a więc takie, o których mowa w art. 155 K.p.a. Te decyzje bowiem korzystają ze szczególnie gwarantowanej trwałości przez kategoryczne uzależnienie w art. 155 k.p.a. dopuszczalności ich wzruszenia od uzyskania na to zgody wszystkich stron postępowania, korzystających z praw nabytych. Przepis art. 163 K.p.a. stwarza możliwość stosowania innych zasad wzruszania takich decyzji niż przyjęte w K.p.a.( patrz : Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak i J. Borkowski Warszawa 1996, C.H.BECK srt.754). W literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, które w pełni podziela Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, zgodnie z którym przepisy odrębne, do których odsyła się w art. 163 K.p.a., zawierają unormowania prawne z reguły charakteryzujące się następującymi cechami : a) właściwy do wzruszania decyzji jest organ, który ją wydał ( organ właściwy -w chwili orzekania w trybie art. 163 - do załatwiania spraw, będących przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej decyzji), b)wzruszenie decyzji jest nie zawsze będzie obligatoryjne, c) wzruszenie decyzji nie wymaga zgody stron, d) decyzja podlegająca wzruszeniu nie jest dotknięta wadliwością, może być natomiast wadliwie wykonywana przez stronę ( J. Borkowski: Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 168, B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 755). Kryteriom tym czyni zadość unormowanie zawarte w art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, precyzuje bowiem wyczerpująco przesłankę wydania decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę, która stanowi o naruszeniu przez inwestora w sposób oczywisty przepisu ust. 1 art. 36a. Redakcja tego przepisu nie nasuwa wątpliwości, iż organ architektoniczno - budowlany jest zobligowany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zawsze, gdy stwierdzi naruszenie przez inwestora Sygn. akt IISA/Wr 2734/2001 5 przepisu ust. 1 art. 36a. Natomiast to czy dokonane odstępstwa są istotne czy też nie podlega "uznaniu administracyjnemu" organu w oparciu o szczegółowo ustalony i utrwalony w aktach sprawy stan faktyczny. W rozpoznawanej sprawie Starostwo Powiatowe w J. G. pismem z dnia [...] zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. o przeprowadzenie kontroli budowy obiektu przy ul. K. [...] w S. P. przez C. M. i ustalenie czy wykonana rozbudowa domu mieszkalnego z wynajmem kwater przeprowadzona została zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] Nr [...]. Z przesłanego protokołu z oględzin z dnia [...], z udziałem stron postępowania wynikało, że dobudówka z tyłu budynku przy ul. K. [...] wykonana została niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją albowiem wykonano jedną kondygnację więcej ( użytkową) z uwagi na inny kąt nachylenia dachu, inaczej wykonano otwory okienne i drzwiowe (inne wymiary i rozmieszczenie) a w miejsce świetlika okiennego wykonano balkon. Stwierdzono dodatkowo, że w [...] został wybudowany garaż bez pozwolenia na budowę. Zarówno organ I instancji jak również rozpoznający odwołanie organ II instancji uznały, że stwierdzone odstępstwa od projektu i decyzji o pozwoleniu na budowę są istotne, na które inwestor C. M. nie posiadał stosownej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Potwierdzeniem dla powyższego rozumowania organów obu instancji, z którym zgadza się Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jest dodatkowa okoliczność a mianowicie fakt uruchomienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. odrębnego postępowania legalizującego stwierdzoną rozbudowę, poprzez wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego o nakazaniu wykonania określonych czynności skarżącemu inwestorowi. Z akt administracyjnych sprawy, w szczególności protokołu oględzin nie wynika aby skarżący kwestionował zakres dokonanych odstępstw od projektu. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym nie znajdują zastosowania zasady współżycia społecznego, o których pisze w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wskazując na skutki powodzi jaka dotknęła go we W. i tym samym możliwość niestosowania się przez niego do zatwierdzonego projektu budowlanego odnośnie prac budowlanych prowadzonych w S. P . Art. 6 i 7 k.p.a. wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że zasady współżycia społecznego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania Sygn. akt IISA/Wr 2734/2001 6 administracyjnego ( por, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1984 r. sygn.akt SA/Po 1028/84). Sąd stwierdza ponadto, że w przedmiotowej sprawie organy orzekające dokonując oceny stwierdzonych w spornym obiekcie odstępstw budowlanych od decyzji o pozwoleniu na budowę działały według swobodnego uznania, nie oznacza to jednak, że wydane decyzje były podjęte w warunkach wskazujących na dowolne działanie organów. Za nietrafny należy uznać również zarzut skargi dotyczący bezzasadności postępowania z uwagi na fakt zawiadomienia przez skarżącego Urzędu Miasta w S. P. o zgłoszeniu obiektu ( części rozbudowanej) do użytkowania w [...] , gdyż sam fakt zgłoszenia nie oznacza jeszcze, że obiekt został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem. W tym więc stanie faktycznym i prawnym Sąd badając prawidłowość wydanych decyzji obu instancji administracyjnych nie dopatrzył się ani naruszeń procedury postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia, ani tym bardziej naruszeń prawa materialnego. Z powyższych więc względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.