II SA/Wr 2736/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 51 ust. la w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał J. M. usunięcie nieprawidłowości w segmencie nr [...] budynku bliźniaczego zlokalizowanego na działce nr A km 5 przy ul. [...] w O., stwierdzonych w ekspertyzie opracowanej przez inż. T. L. w grudniu 1999 r., poprzez wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem: - zamurowania okna piwnicznego od strony sąsiada p. P. - nadmurowania komina usytuowanego w ścianie środkowej do wysokości 60 cm ponad kalenicę segmentu p. M., -wykonania wentylacji grawitacyjnej łazienki kondygnacji parteru p. M. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie kontroli dokonanych w roku 1999 stwierdzono samowolne odstępstwa od pozwoleń na budowę w obu segmentach budynku bliźniaczego w O. przy ul. [...] usytuowanych na działkach nr B i A km 5., przy czym właściciele budynku (J. M. i L. P.) nie zgłosili dotychczas zakończenia budowy swoich segmentów. Wyjaśnił, że decyzją z dnia 8 października 1999 r., nr [...], został na obu inwestorów nałożony obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, który wykonany został przez J. M. W dostarczonej ekspertyzie technicznej określono prace budowlane niezbędne do wykonania w celu prawidłowego, zgodnego z przepisami użytkowania obiektu. Od decyzji powyższej odwołanie wnieśli J. M. oraz L.P., przy czym J. M., zakwestionował obowiązek dotyczący nadmurowania komina, podając, że jest krzywdzący i argumentując, że komin w ścianie środkowej wykonał w roku 1998, jednak został on zburzony przez L. P., co spowodowało konieczność budowy niezależnego komina spalinowo-wentylacyjnego. Natomiast L. P. zakwestionował decyzję w całości, wnosząc o jej unieważnienie z uwagi na rażące naruszenie prawa budowlanego. Argumentował, że zastosowanie przez organ przepis art. 50 i 51 prawa budowlanego i stwierdzenie wcześniej niewielkich odstępstw od pozwolenia na budowę, skutkuje pominięciem normalnego procesu uzyskania pozwolenia na budowę i zgody sąsiadów, a ekspertyza, stanowiąca podstawę do legalizacji, jest zawsze korzystniejsza niż restrykcyjny przepis art. 48 prawa budowlanego, zwłaszcza, że płaci za nią inwestor. Wskazał, że J.M. nie ma i nie miałby pozwolenia na taki dach jaki wykonał, a nadto wykonany dach ma cechy ukształtowanego obiektu. Poza tym zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 8, 10, 11, 12 i 77, a także art. 35, 36, 73 , 75 i innych Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przewlekłość działania, niewyjaśnianie powodów postępowania organów, brak informacji o przedłożonych w sprawie nowych dowodach, nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów w celu wyjaśnienia sprawy. Ponadto podniósł, że nakazanie J.M. bez uzasadnienia i podstawy prawnej budowania nowej, niezgodnej z projektem ściany, narusza jego własność, a także doszło do naruszenia zasad urbanistyczno-architektonicznych polegającego na zburzeniu spójności indywidualnego projektu, którego jest współautorem, gdyż zamierzony efekt będzie zburzony przez nienaturalnie wysoką ścianę kominową, na którą nigdy nie wyrażał zgody, która jest efektem samowoli budowlanej połączonej z fałszowaniem projektu rozbudowy, a poza tym obciążać go będą koszty jej utrzymania (tynkowania i malowania). W wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] nr [...], opartą o przepis art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odniósł się do podnoszonych przez strony zarzutów, podając, że zarzut J. M. "pozostaje faktem nie tylko nie udowodnionym, lecz także pozbawionym znaczenia dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia niniejszej sprawy", natomiast argumenty L. P. trudno uznać za przekonywujące, ocena prawna sprawy zawarta w odwołaniu jest oderwana od okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy, gdyż w sprawie zastosowano art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który odnosi się wyraźnie do ukończonych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego. Zarzutowi naruszenia prawa władności przeczy art. 47 Prawa budowlanego, w którym przesądzono, iż uzyskanie zgody właściciela (współwłaściciela) na prowadzenie prac budowlanych na jego nieruchomości jest warunkiem koniecznym dla legalnego rozpoczęcia tych prac, natomiast fakt naruszenia niektórych przepisów proceduralnych, przez organ I instancji w prowadzonym postępowaniu, nie wpłynął ujemnie na trafność zapadłego przed organami nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję L. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz nakazanie rozbiórki samowoli budowlanej i przywrócenia pierwotnych rozebranych kominów. Zarzucił, że w decyzji nie odniesiono się do zarzutu naruszenia zasad urbanistyki, a poza tym nie uwzględniono faktu, granica własności budynku przebiega w środku wspólnej ściany kominowej, w związku z czym połowa tej ściany stoi na jego budynku, działce i jest również jego własnością, a wbrew jego woli ma powstać ok. 2-metrowa ściana kominowa, którą w przyszłości musiałby naprawiać i konserwować. Stwierdził, że nie wyjaśniono sprawy rzekomej zgody na rozbudowę budynku, pod którą widnieje nie jego podpis, a nadto, że do projektu rozbudowy nie ma dostępu. Organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (w dacie rozstrzygania: Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Treść art. 48 tej ustawy w sposób jednoznaczny wskazywała, że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę bądź dokonania wymaganego zgłoszenia, a także prowadzenia robót budowlanych pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane. Oznaczało to tyle, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego stanowi przesłankę do uruchomienia procedury określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego). Wprawdzie zarówno art. 48, jak i art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane upoważnia organy do odpowiedniego stosowania przepisów art. 51 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 tej ustawy, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem bez wymaganego zezwolenia albo zgłoszenia, bądź w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, albo na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Analizując treść art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane należy stwierdzić, że o ile przepisy art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1-3 tej ustawy dotyczą obiektów będących w budowie, gdy budowa nie została zakończona, w związku z czym ustawodawca przewidział w tych wypadkach możliwość wydania przez organy nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 2-5), a następnie nakazu zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1) albo nałożenia obowiązku wykonania w zakreślonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie (art. 51 ust.1 pkt 2), a po wykonaniu tego obowiązku do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o tyle przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane umożliwia odpowiednie zastosowanie powyższych regulacji do robót objętych dyspozycją art. 50 ust. 1 tej ustawy, ale już wykonanych. Odpowiednie zastosowanie tych przepisów oznacza stosowanie ich w zakresie uwzględniającym odmienność stanu faktycznego wynikającego z zakończenia robót budowlanych, nie zaś ich wykonywania. W stosunku do robót już wykonanych zbędne bowiem jest orzekanie o wstrzymywaniu wykonywania tych robót bądź nakazywanie zaniechania dalszych robót, jak również udzielanie pozwolenia na wznowienie robót. Z tego względu, w odniesieniu do robót już wykonanych, uprawnienie organu nadzoru budowlanego sprowadza się jedynie albo do wydania od razu decyzji o nakazie rozbiórki obiektu bądź jego części albo – w razie istnienia możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem – do określenia czynności, jakie w tym celu należy wykonać (por. J.Siegień: Prawo Budowlane. Komentarz. 3 Wydanie, W-wa 2002 r., Wyd. C.H.Beck, str. 265-266). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przewiduje nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Z przepisu tego nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, a wyłącznie, że nakazane czynności doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Zgodnie ze słusznym poglądem wyrażonym w orzecznictwie decyzje wydane w omawianym trybie (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2) nakazujące rozbiórkę bądź nakładające obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem mają charakter uznaniowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2001 r. sygn. SA/Rz 261/00 – Palestra nr 7-8 z 2002 r., str. 207). Powyższa ocena przesądza o tym, że decyzja te powinny charakteryzować się szczególnie starannym uzasadnieniem, które podlega ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawidłowe zastosowanie prawa materialnego wymaga przede wszystkim dokładnego wyjaśnienia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W tym zakresie należało zauważyć szereg uchybień organów obu instancji, które nie pozwalają na przyjęcie, że podjęta decyzja opiera się na ustaleniach poczynionych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 KPA). Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Wedle art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem dowodu są zatem fakty, mające znaczenie dla sprawy, czyli dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, wprowadzoną w art. 80 K.p.a., w myśl którego organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W nauce podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i przede wszystkim opierać się na zebranym materiale dowodowym i na wszechstronnej ocenie dowodów, a nadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów dla toczącej się sprawy, w tym dokonać oceny opinii biegłego (por. B. Adamiak: Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, "Acta Universitatis Wratislaviensis", Nr 922, Prawo CLIII, 1988, str. 8). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ nadzoru budowlanego ocenił, że J. M. realizuje obiekt budowlany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W rozpoznanej sprawie brak jest oceny, która pozwalałaby na kontrolę stanowiska organów obydwu instancji w tej mierze, bowiem ani w zaskarżonej decyzji ani w decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] nie wskazano, które elementy wykonanych robót organy uznają jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Przedstawione akta nie zawierają poza tym dokumentów dotyczących udzielanego skarżącym pozwolenia na budowę i w istocie brak jest w ogóle możliwości dokonania oceny zakresu odstępstwa od pozwolenia na budowę i tego, czy ma ono charakter istotnego w rozumieniu cytowanego uprzednio przepisu. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że organy o charakterze inspekcyjnym powinny posiadać własną wiedzę specjalistyczną do dokonania oceny obiektu budowlanego, jego prawidłowej kwalifikacji (klasyfikacji) oraz ustalenia zgodności lub niezgodności obiektu z wymogami budowlanymi. W przedmiotowej sprawie powołano się na przedłożoną ekspertyzę T. L., stwierdzającą odstępstwa od pozwolenia na budowę w zakresie istnienia okna piwnicznego, dobudowanego komina oraz podniesionego dachu. W decyzji nałożone zostały natomiast obowiązki odnoszące się do zamurowania okna, nadmurowania komina oraz wykonania wentylacji łazienki, a zatem obejmujące inny zakres niż ekspertyza, z pominięciem kwestii dachu, jednak z rozszerzeniem o punkt dotyczący wykonania wentylacji, przy czym w tym zakresie decyzja nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Przy wydawaniu decyzji, o której mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego powinien wziąć w pierwszym rzędzie pod uwagę treść projektu budowlanego i punkt po punkcie wskazać, które rozwiązania nie odpowiadają prawu (z przytoczeniem odpowiednich przepisów) oraz w jakim kierunku winna nastąpić ich zmiana z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego, w tym w szczególności z uwzględnieniem interesów osób trzecich, a nadto przepisów regulujących wymogi techniczno – budowlane, jakie obowiązują w budownictwie. Ponadto należy uznać, że z naruszeniem art. 80 kpa organy orzekające uchyliły się od oceny ekspertyzy, będącej w świetle przepisów prawa opinią biegłego. Oceniając natomiast zaskarżoną decyzję nie sposób nie zauważyć, że organ odwoławczy, pomimo obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, co stanowi istotę postępowania odwoławczego, ograniczył się jedynie do polemiki z zarzutami podnoszonymi przez strony we wniesionych odwołaniach, przy czym nawet w tym zakresie nie odniósł się do wszystkich zarzutów, w szczególności podawanych przez L. P. i dotyczących kwestii dachu oraz nałożenia obowiązku wybudowania komina częściowo na ścianie budynku będącego jego własnością. Słuszny jest wobec tego zarzut skargi wskazujący na niewyjaśnienie sprawy w tym zakresie. Niezależnie od zakresu skargi nie można również pominąć faktu, że w istocie postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji na skutek zgłoszenia przez L. P. budowy komina w sąsiedztwie jego okien, co spowoduje zadymienie i możliwość zabrudzenia oraz zapalenia boazerii PCV, z której wykonana jest elewacja. Poza tym decyzja organu pierwszej instancji jako podstawę prawną wskazuje przepis art. 51 ust. 1 a ustawy Prawo budowlane, dotyczący wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w sytuacji wykonania określonych czynności przez stronę, podczas gdy w dokumentacji zawartej w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania robót. Okoliczność ta została pominięta przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz że doszło przy tym do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wynika z art. 55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271).