II SA/Wr 274/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę w całości. Starosta K. postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r. wskazując w podstawie prawnej art. 152 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia 25 lutego 2021 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji określonej "Rozbiórka obiektu mostowego i budowa przepustu nad P. w ciągu ul. [...] w K.(1)", na działce nr [...], obręb [...], w K.(1), gm. M. B. K. wniósł do Wojewody Dolnośląskiego zażalenie na postanowienie starosty zarzucając, że zostało wydane bez zawiadomienia strony o zebranym materiale, i bez umożliwienia zapoznania się z nim, a także bez umożliwienia wypowiedzenia się. Zażalający się zgłosił także zastrzeżenia co do samej inwestycji. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 17 lutego 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowe postępowanie administracyjne. Dalej wojewoda wyjaśnił uwarunkowania prawne instytucji wstrzymania wykonania decyzji, podkreślając okoliczność prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji. Organ winien ocenić wszelkie dostępne okoliczności, nie badając jednak merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieni owego, ponieważ taka ocena należy do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. W szczególności należy mieć na uwadze, że w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest m. in. na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. Powyższe następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. Nawet ewentualne ustalenie, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją wnioskodawcy powinien przysługiwać status strony, nie oznacza jeszcze prawdopodobieństwa uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Ocena "prawdopodobieństwa" musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie wskazywanej podstawy wznowienia w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania z kolei wymaga szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej będzie zasadniczo pochodną twierdzenia, a przynajmniej uprawdopodobnienia przyczyny wznowienia postępowania. Ponadto nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza jeszcze o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. B. K. wniósł skargę na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jego wydanie wbrew ustawie, wbrew regulacjom budowy mostów na potokach górskich. Skarżący zwrócił uwagę na niekonsekwencje pracy urzędników, m. in w zakresie ustalenia jego statusu. W jego ocenie decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, zaś w sprawie pojawiły się nowe okoliczności faktyczne, czego nie dostrzeżono. Realizacja inwestycji, zważywszy także sąsiedztwo sieci energetycznej, rodzi zagrożenia życia i zdrowia. Skarżący wskazał, że posiada z 2013 r. pełnomocnictwo syna co do działki nr [...], która znajduje się w sąsiedztwie. Skarżący zwrócił się o wstrzymanie wykonania decyzji i postanowienia W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski pozostał przy stanowisku wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieusprawiedliwiona. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz.935), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Podstawą prawną utrzymanego przez wojewodę postanowienia starosty odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej jest art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej k.p.a., w brzmieniu: organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Hipoteza przepisu określa sytuację, w której istnieje podlegająca wykonaniu decyzja administracyjna, jednak prawdopodobna jest okoliczność, że jeżeli postępowanie zostanie wznowione, to decyzja zostanie uchylona. Według dyspozycji przepisu, organ właściwy w sprawie wznowienia, wstrzyma w takiej sytuacji wykonanie decyzji, w formie postanowienia (art. 151 § 2 k.p.a.). Przepis art. 152 k.p.a. wskazuje, że do wstrzymania wykonania decyzji nie wystarcza samo wznowienie postępowania (wystąpienie przesłanki wznowieniowej), ponieważ dodatkowo musi istnieć prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, w wyniku wznowienia postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wylicza art. 145 § 1 k.p.a., i są one następujące: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Według art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Istotną w sprawie decyzją ostateczną jest decyzja Starosty K. z dnia 25 lutego 2021 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę (rozbiórka obiektu mostowego i budowa przepustu nad potokiem). Wznowienia postępowania domagał się skarżący, wobec czego organ postanowieniem z dnia 16 listopada 2021 r. wznowił postępowanie. Postanowienie starosty z dnia 6 grudnia 2021 r. wstrzymujące wykonanie przedmiotowej decyzji zostało uchylone przez wojewodę, zaś skarga sądowa na akt wojewody wniesiona przez B. K. nie przyniosła oczekiwanego rezultatu, ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oddalający skargę (sygn. akt II SA/Wr 649/22) został podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1825/23, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Dnia 24 sierpnia 2022 r. starosta wydał postanowienia, w których: 1) odmówił wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji, 2) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W granicach kontrolowanej sprawy znajduje się postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji. Trzeba podkreślić, że z przywołanych wcześniej przepisów wynika kompetencja organu do wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli jest prawdopodobne, iż w wyniku wznowienia postępowania decyzja zostanie uchylona. Prawdopodobieństwo to możliwość, szansa wydarzenia się czegoś (zob. słowniki języka polskiego). Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji zaistnieje więc w sytuacji, gdy okoliczności sprawy będą wskazywać na taką możliwość w rezultacie wznowienia. Orzecznictwo podkreśla, że prawdopodobieństwo powinno zajść w stopniu dużym, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego, jak również bez potrzeby dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 6896/21). Okoliczności sprawy to m. in. powody, podstawy argumentów podmiotu domagającego się wznowienia postępowania, pozycja tego podmiotu w danej sprawie. Na wyjątkowy charakter stosowania wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. wskazuje judykatura. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2025 r. podkreślono: na etapie postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej organ właściwy do wznowienia postępowania rozstrzyga w oparciu o analizę dostępnych w tym stadium postępowania okoliczności (przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją) i na tej podstawie stwierdza, czy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (sygn. akt II OSK 706/24). B. K., co wynika z akt sprawy, w szczególności korespondencji ze starostą, domaga się wstrzymania wykonania decyzji ze względu na zagrożenia życia, zdrowia, majątku. Jednocześnie trzeba podkreślić, że inwestycja objęta przedmiotową decyzją uwzględnia definicję strony z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.): stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu, w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Oznacza to, że możliwość kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę przysługuje stronie, czyli podmiotowi o cechach wskazanych w przepisie. Idąc dalej, podważenia decyzji pozwalającej na budowę w wyniku wznowionego postępowania może domagać się jednostka mająca status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jeżeli określony podmiot nie dysponuje statusem strony, to zarazem brak prawdopodobieństwa, aby jego działania doprowadziły do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jednocześnie nawet ewentualne ustalenie, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną wnioskodawcy powinna przysługiwać pozycja strony, nie przekłada się to automatycznie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Ustalenie statusu strony, w świetle powołanych przepisów, wymaga zatem rozpoznania, czy określony podmiot: 1) dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, 2) czy ta nieruchomość zlokalizowana jest w obszarze oddziaływania inwestycji. Trzeba przypomnieć, że działka zainwestowania to działka nr [...] (drogowa, przy czym teren inwestycji to jedynie fragment tej działki). Niekwestionowane ustalenia organów wskazują, że skarżący podaje zamieszkanie przy ul. [...] w K.(1), w budynku na działce nr [...], przy czym działka ta stanowi własność syna skarżącego, M. K. Skarżący nie jest także właścicielem innych pobliskich działek. Mianowicie właścicielem działki nr [...] jest T. K., także syn skarżącego. Działka nr [...], zajmowana przez potok, jak też z drugiej strony - działka [...] - stanowią własność Skarbu Państwa, we władaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do skarżącego pismem z dnia 11 października 2024 r. o wykazanie indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego przyznanie statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi skarżący podał argumenty o wadliwości decyzji zwracając się o jej wstrzymanie/uchylenie, jednak w żadnym miejscu nie uzasadnił tytułu prawnego do adekwatnych nieruchomości. Tak ustalony stan faktyczny potwierdza, że skarżący nie dysponuje stosownym tytułem prawnym do nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie (obszarze oddziaływania) inwestycji, a co za tym idzie, nie jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. W konsekwencji, zważywszy poczynione rozważania, trafnie orzekł wojewoda, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nie występuje, skoro wnioskodawcą jest podmiot nie będący stroną. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd ocenił, że nie podważają one prawidłowości postępowania prowadzącego do odmówienia wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Skarżący formułuje swoje stanowisko wobec wydanej decyzji (m. in. zarzucając jej wydanie w wyniku przestępstwa), kwestionuje inwestycję zarzucając jej powodowanie zagrożeń, podważa jakość pracy zaangażowanych urzędników w tym zarzucając błędne stosowanie przepisów prawa. Jak już Sąd wywiódł wcześniej, granice sprawy wyznaczała kwestia dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji, zaś skarżący nie dysponował nawet tytułem prawnym kwestionowania decyzji pozwalającej na inwestycję. Kluczową kwestią pozostawało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, czego okoliczności sprawy i jej akta nie ilustrują, zważywszy w szczególności wymagany istotny stopień tego prawdopodobieństwa. Pełnomocnictwo z 2013 r., o jakim wypowiada się skarżący, upoważnia go do nabycia, zbycia i zarządu, w imieniu T. K., nieruchomości nr [...], nie jest stosownym tytułem prawnym, ponieważ nie czyni ze skarżącego właściciela, użytkownika wieczystego, ani zarządcy nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, i przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dlatego brak podstaw do zakładania prawdopodobieństwa w rozumieniu art. 152 k.p.a. i orzecznictwa. Z podanych powodów Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.