II SA/Wr 2749/01

Sygn. akt II SA/Wr 2749/2001 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA - Julia Szczygielska Asesor WSA - Anna Siedlecka / sprawozdawca / Protokolant - Anna Biłous po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia krzewów rosnących na terenie działki nr [...]przy ul. W. [...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz "A." Sp. z o.o. kwotę 110,00 zł( słownie: sto dziesięć ) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sygn. akt II SA/Wr 2749/2001 2 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent W. wymierzył, na podstawie art. 110 ust. 1 b ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) i § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska, rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz.U. Nr 162, poz. 1138), firmie "A." Sp. z o.o. we W. karę pieniężną w kwocie [...]zł za usunięcie bez zezwolenia krzewów rosnących na terenie działki nr [...], obręb B. przy ul. W. [...] we W.. Od powyższej decyzji Spółka "A." złożyła odwołanie, w którym podniosła, że pracownicy firmy w trakcie prowadzenia prac porządkowych na działce nr [...] nie dokonali wycięcia drzew ani krzewów z terenu tej działki. Ponadto organ I instancji nie przedstawił Spółce żadnych dowodów na, to że to pracownicy tej firmy dokonali usunięcia tych drzew i krzewów. Odwołująca Spółka zarzuciła również, że postępowanie administracyjne prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie zostały przedstawione żadne dokumenty, zdjęcia, mapki czy inne dowody, choćby protokoły pomiarów drzew i krzewów, na podstawie których wyliczono nałożoną karę. Wskazano również na błąd rachunkowy, przy wyliczaniu kary i podniesiono, że nieprawidłowo ustalono podczas wizji fakt wycięcia róż o pow. [...]m2, ponieważ zostały one tylko przycięte i w chwili składania odwołania większość z nich rośnie. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i nałożyło na "A.." Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu odwołania Kolegium wskazało, że w dniu [...] r. Oddział Terenowy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł do Urzędu Miejskiego we W. o zezwolenie na wycięcie drzew rosnących na działce rekreacyjnej wzdłuż ul. W. i ul. G.. Z uwagi na braki w dokumentacji wstrzymany został bieg załatwiania sprawy. Równocześnie z wnioskiem do Wydziału Ochrony i Kształtowania Środowiska UM we W., Oddział Terenowy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zlecił "A." Sp. z o.o. z/s we W. przeprowadzenie prac porządkowych na przedmiotowej działce. W trakcie prowadzenia prac polegających na demontażu ogrodzenia oraz wywózce śmieci doszło, zdaniem organów obu instancji, do usunięcia roślin bez wymaganego pozwolenia. Sygn. akt II SA/Wr 2749/2001 3 Podniesione w odwołaniu zarzuty, w ocenie Kolegium nie zasługują na uwzględnienie, gdyż organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia i nie naruszył żadnych przepisów proceduralnych. Również zebrane dowody w postaci protokołu z wizji i z przesłuchania świadków, przedstawione zostały stronie odwołującej w toku prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji. Kolegium uwzględniło podniesiony w odwołaniu zarzut popełnienia w zaskarżonej decyzji błędu rachunkowego poprzez niewłaściwe wskazanie obwodu głogu. W związku z tym przyjmując prawidłowy obwód głogu [...]cm a nie [...] cm, zmniejszyło karę ustalając jej wysokość na kwotę [...]zł. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Spółka "A" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc ponownie te same zarzuty, które zostały zgłoszone w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podniosło, że kompleksowo i wyczerpująco rozważyło cały materiał dowodowy. Stanowisko Kolegium co do zgłoszonych zarzutów skarżącej Spółki jest podobne w swej treści do stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z zupełnie innych powodów niż podnosi strona skarżąca. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem wykraczałoby to poza konstytucyjnie określone granice kontroli administracji publicznej. Zakreślone ustawowo granice kontroli sądowej, oparte są tylko i wyłącznie na kryterium legalności, co oznacza, że sąd administracyjny nie może badać ani celowości, ani tym bardziej oceniać słuszności podjętej decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie Sygn. akt II SA/Wr 2749/2001 4 sądy administracyjne na podstawie przepisów cytowanej wyżej ustawy ( art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Materialno-prawną podstawę wydanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy jednostki organizacyjne i osoby fizyczne są obowiązane utrzymywać we właściwym stanie drzewa i krzewy rosnące na użytkowanych nieruchomościach. Ustęp 2 cytowanego artykułu stanowi z kolei, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wyjątek od wymogu uzyskania stosownego zezwolenia przewidywał ust. 4 tego artykułu, który stanowił, że przepisów ust. 2 nie stosuje się do : a) drzew i krzewów owocowych , b) drzew i krzewów sadzonych na plantacjach, c) drzew i krzewów, których wiek nie przekraczał 5 lat, z zastrzeżeniem pkt4 d) drzew i krzewów, których wiek nie przekraczał 30 lat, usuwanych z terenu nieruchomości stanowiących własność lub będących w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Sankcje za wycięcie drzew i krzewów bez stosownego zezwolenia zostały zamieszczone w art. 110, wedle którego ( ust. 1b ) za naruszenie przez jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne wymagań ochrony środowiska, polegające między innymi na usuwaniu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia karę pieniężną wymierza wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, kto - według art. 110 ust. 1 b pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska - jest adresatem wymienionej normy prawnej, a ściślej ujmując, na kogo można nałożyć stosowną karę pieniężną w przypadku stwierdzenia naruszenia wymienionego przepisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego a obecnie również w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że adresatem decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów może być tylko użytkownik danej nieruchomości czyli właściciel, najemca lub dzierżawca 9 (por. wyrok NSA z 17 lipca 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 646/96 – niepublik.). Sygn. akt II SA/ Wr 2749/2001 5 W piśmiennictwie z kolei, precyzując pojęcie użytkownika nieruchomości, przyjmuje się, że należy je utożsamiać z pojęciem posiadacza w rozumieniu art. 336 Kc. Według tego przepisu posiadaczem rzeczy (ruchomej lub nieruchomości) jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel(posiadacz samoistny) jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się władztwo nad cudzą rzeczą( posiadacz zależny). Wobec powyższego, właściwy organ nie może wydać decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów osobie lub jednostce organizacyjnej z cudzej nieruchomości, wbrew woli jej użytkownika. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w wyrokach : z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt SA/Rz 2248/99 ( OSP 2001/4/60), z 19 marca 2001r. sygn.akt IV S.A. 168/99( Sam. Teryt. 2001/7-8/145 t-2), z dnia 20 marca 2003 r., sygn.akt IISA/Wr 1476/2000 – niepublik., z dnia 5 marca 2004 r., sygn. akt IISA/Wr 2912/2000 – niepublik. , gdzie przejęto, że wykładnia art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 110 ust. 1 b pkt 2 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – prowadzi do konkluzji, że karę pieniężną wymierza się za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia organu gminy, tylko właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości bądź innym podmiotom mającym prawo do terenu ( inwestorom), której częścią składową są drzewa i krzewy. Należy wskazać, że powyższe stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 2 lutego 2000r., sygn. akt SA/Rz 2248/99 znalazło pełną aprobatę Krzysztofa Gruszeckiego autora glosy do tegoż wyroku( OSP z 2001 r. Nr 4, poz. 60 str. 199). Autor ten powołuje się na doktrynę, gdzie przyjęto, że w stosunku do osoby nie mającej tytułu prawnego do nieruchomości nie można wymierzyć kary pieniężnej na podstawie art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Karę tą można orzec jedynie w stosunku do osoby, która mogłaby uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. "Żaden bowiem organ gminy nie może wydać zezwolenia na naruszenie cudzej własności. ( por. W.Radecki : Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz - pod red. J.Sommera, tom I, Wrocław 1999, str.238). Jak z powyższego wynika, podmiotem mogącym ponosić odpowiedzialność administracyjną z tytułu wycięcia drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, może być tylko użytkownik nieruchomości porośniętej tą roślinnością, bowiem tylko jemu, zgodnie a art. 48 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, mogłoby być wydane stosowne zezwolenie. Skoro zatem "osoba trzecia" ( osoba fizyczna, jednostka organizacyjna) nie może być adresatem decyzji opartej na art. 48 ust. 1 i 2 w/w ustawy, to tym Sygn. akt II SA/Wr 2749/2001 6 bardziej nie może być adresatem decyzji - opartej na art. 110 ust. 1b pkt 2 tej ustawy - o nałożeniu kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów z cudzej nieruchomości bez zezwolenia, gdyż zezwolenie takie nie mogłoby być jej wydane. Jeśli jednak to uczyniła, to ponosi odpowiedzialność karną(osoba fizyczna) za zniszczenie lub kradzież cudzego mienia oraz odpowiedzialność cywilną wobec właściciela nieruchomości( patrz artykuł C.Grzybowski w M.Prawn. 2000/6/365-t.1). W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że wycięte krzewy rosły na działce nr [...], Obręb B. we W. przy ul. W. [...], która należy do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Terenowy we W.. Skarżąca Spółka z o.o. "A" na powyższym terenie prowadziła jedynie na zlecenie [...] prace porządkowe i nie legitymowała się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości. Zgromadzone w aktach administracyjnych dowody nie wskazują by skarżący użytkował sporną nieruchomość. W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego też należało je uchylić. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 200, zaś orzeczenie zawarte w pkt III wyroku w treści przepisu art. 152 cytowanej wyżej ustawy.