II SA/Wr 275/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 31 stycznia 2024 r. Nr SKO.NP/41/1/23 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa mienia po wykreślonym z rejestru sądowego podmiocie uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Decyzją z 16 października 2023 r. (Nr GN.6820.2.2023) Starosta K. (dalej: Starosta, organ I instancji) stwierdził nieodpłatne nabycie, z dniem 1 stycznia 2016 r., z mocy prawa przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę K., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, mienia po wykreślonym z rejestru sądowego podmiocie pod nazwą: "Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w K.(1) w likwidacji" tj. własności nieruchomości gruntowych, w postaci: 1) niezabudowanej, położonej w K.(1), gmina K., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], 2) niezabudowanej, położonej w K.(1), gmina K., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], 3) zabudowanej, położonej w K.(1), gmina K., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. B. oznaczona jako likwidator Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w K.(1), przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwalifikowało je jako odwołanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w K.(1). Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, Kolegium) decyzją z 31 stycznia 2024 r. (Nr SKO.NP/41/1/23) umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie. Jak wskazało SKO Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna z siedzibą w K.(1) (dalej: Spółdzielnia), wpisana dotychczas w rejestrze spółdzielni pod nr [...], nie złożyła do dnia 31 grudnia 2015 r. wniosku o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego. W związku z tym na podstawie art. 9 ust. 2a ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, uznano ją z dniem 1 stycznia 2016 r. za wykreśloną z Krajowego Rejestru Sądowego. W konsekwencji uznano, że Spółdzielnia ta nie była stroną postępowania, zakończonego wydaniem przez Starostę z dnia 16 października 2023 r., stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2016 r. przez Skarb Państwa mienia po wykreślonym z Krajowego Rejestru Sądowego podmiocie i nie jest uprawniona do jej zaskarżenia. Skargę od wskazanej decyzji SKO wniosła L. B. (dalej: skarżąca). W jej treści wskazała, że była i jest członkiem Spółdzielni, a umorzenie postępowania odwoławczego było bezzasadne. Jednocześnie skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2024 r. starszy referendarz sądowy przyznał prawo pomocy w zakresie radcy prawnego oraz odmówił przyznania prawa pomocy w pozostałym zakresie. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 23 września 2024 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz odwołanie rozprawy wyznaczonej na dzień 10 października 2024 r. W piśmie tym pełnomocnik rozwinął nadto zarzuty skargi wskazując m.in., że Kolegium wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego naruszyło art. 28 k.p.a., ponieważ w sprawie kluczowe jest rozstrzygnięcie, że członkom spółdzielni niezarejestrowanej przysługuje przymiot strony w sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. Jak wskazano skarżąca wykazała, że do dnia 31 grudnia 2015 r. była członkiem Spółdzielni, a Kolegium powinno rozpatrzyć odwołanie wniesione przez skarżącą. Jak podkreślono, w toku postępowania przed organem I instancji byli członkowie Spółdzielni nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty, pomimo że mają interes prawny w tym postępowaniu. Na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy pod nieobecność pełnomocnika wskazując, że nie podziela wniosku sformułowanego w tym zakresie przez pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: k.p.a., jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone z urzędu, może ono zostać wszczęte, w myśl art. 127 § 1 k.p.a., wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tzn., że jego interesu prawnego dotyczy dany akt lub czynność. Stwierdzenie przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że stroną postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Z powyższych wywodów wynika, iż pierwszorzędnym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie od kogo pochodzi odwołanie oraz czy składający odwołanie ma przymiot strony, w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. I tak, w okolicznościach sprawy odwołanie od decyzji Starosty pismem z 3 listopada 2023 r. wniosła L. B. oznaczona w tym piśmie jako: "likwidator Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w K.(1)". Podkreślić należy zatem jeszcze raz, że organ administracji publicznej jest (w pierwszym rzędzie) zobowiązany do ustalenia kto wnosi odwołanie. Obowiązek taki wywieść należy z zasady informowania strony zawartej w przepisie art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wypada przypomnieć, że celem art. 9 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości (por. wyrok NSA z 24 lutego 2023 r., I GSK 1064/22, LEX nr 3518790). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy, winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., I OSK 2348/18, LEX nr 3336739). W związku z tym, w sytuacjach, w których podanie wszczynające postępowanie (lub jak w rozpoznawanej sprawie odwołanie) pochodzi od podmiotu, co do którego istnieją wątpliwości odnośnie do jego interesu prawnego, obowiązkiem organu w tym zakresie pozostaje wyjaśnienie roli podmiotu wnoszącego środek zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej przez zwrócenie się o wyjaśnienie jej statusu oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2783/20, LEX nr 3195322). Dlatego nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek stronie, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji. W kontrolowanym postępowaniu organ tymczasem - autorytarnie uznał, że pismo to jest odwołaniem pochodzącym od podmiotu, któremu nie służy to prawo procesowe. Zdaniem Sądu narusza to zarówno art. 9 k.p.a., jak i art. 7 k.p.a. z uwagi na niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia interesu prawnego, a w konsekwencji statusu procesowego odwołującej. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze wobec uznania braku interesu prawnego podmiotu odwołującego się od decyzji pierwszoinstancyjnej prowadzi bowiem do nierozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, a co za tym idzie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Tym samym, jeśli skarżąca była członkiem Spółdzielni to zanim organ zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. powinien rozważyć i ustalić, czy skarżącej nie przysługiwał interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy z innego tytułu np. członkostwa w Spółdzielni. Tymczasem takich ustaleń SKO nie poczyniło, zakładając nadto, że odwołanie złożyła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w K.(1). W konsekwencji skarżoną decyzję należy uznać a co najmniej przedwczesną. W rezultacie, w ocenie Sądu, uchybienia organu odwoławczego w opisywanym zakresie doprowadziły do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, mając na względzie dotychczasowe rozważania ustali, kto jest podmiotem składającym odwołanie i czy posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a następnie wyda w sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzygnie referendarz sądowy w odrębnym orzeczeniu.