II SA/Wr 2751/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie: NSA Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, WSA Anna Siedlecka, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu Usług Komunalnych w S. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego wodociągu przesyłowego B.-S. G. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kwotę 10 /dziesięciu/ zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. na podstawie art. 48, art. 52 i art.83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126/ oraz art. 104 kpa nakazał Dyrektorowi Zakładu Usług Komunalnych w S. G. rozebrać samowolnie wybudowany wodociąg przesyłowy z rur PCV PN 10 o średnicy [...] mm i długości [...] m relacji B.-S. G. gmina S. wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, zaś teren po rozebraniu i usunięciu wodociągu doprowadzić do stanu takiego, jaki był przed przystąpieniem do wykonywania samowolnych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zawiadomienia nr [...]z dnia [...]roku Prokuratury Rejonowej w Z. Ś.. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do zadania inwestycyjnego jakim jest wodociągowanie gminy S.. W trakcie przeprowadzonej w dniu [...]r. kontroli służby inspekcyjne Inspektoratu przy udziale funkcjonariuszy Komendy Rejonowej Policji w Z. Ś.. oraz przedstawicieli Urzędu Gminy S. i Dyrektora ZUK w S. G. stwierdziły, że na terenie gminy S. zrealizowano już następujące wodociągi: - Wodociąg przesyłowy o długości [...]m relacji B. – S. G. - Wodociąg o długości około [...]m relacji S. G.– J. - Wodociąg o długości około [...]m relacji J. – R. - Wodociąg o długości około [...]m relacji B. – M. Stwierdzono także, że w trakcie realizacji jest wodociąg o długości całkowitej około [...]m relacji B. – S. wraz z odnogą w kierunku P. o długości około [...]m. Mając na uwadze bardzo duży zakres wykonanych robót a także to, że powstały one w różnych okresach i były realizowane przez różnych inwestorów Inspektorat całe zadanie inwestycyjne podzielił na następujące postępowania administracyjne: - budowa wodociągu przesyłowego B. – S. G. - remont wodociągów S. G.- J., J. – R., - budowa wodociągu B. – M., - budowa wodociągu B. – S. wraz z odnogą do P. Niniejszą decyzją rozstrzyga się wyłącznie budowę wodociągu relacji B. – S. G.. W trakcie przeprowadzonej wizji stwierdzono , że inwestor tj. Zakład Usług Komunalnych w S. G. zlecił Zakładowi Instalacyjnemu Pana W. L. wykonanie wodociągu przesyłowego relacji B. – S. G.. Wodociąg przesyłowy B. – S. G. miał być wykonany na podstawie projektu technicznego opracowanego przez mgr inż. inżynierii sanitarnej Pana J. L.. Zarząd Gminy S. wnioskiem z dnia [...]r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. Ś.. o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej sieci. W toku rozpatrywania sprawy Prokuratura Rejonowa w Z. Ś.. pismem z dnia [...]r. nr [...]wystąpiła o przekazanie kopii akt sprawy w związku z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym w sprawie powstałych nieprawidłowości przy budowie sieci i podejrzeniem, że została ona wybudowana przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Starostwo Powiatowe w Z. Ś.. mając to na względzie postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. zawiesiło postępowanie administracyjne w sprawie wydania Zarządowi Gminy S. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej przesyłowej w miejscowości B. i S. G. oraz przepompowni wody z przyłączem energetycznym w miejscowości S. G.. Dyrektor Zakładu Usług Komunalnych także oświadczył, że pomimo braku prawomocnego pozwolenia na budowę zlecił zakładowi instalacyjnemu Pana W.L. wykonanie wodociągu a nadzór nad budową tj. kierownikiem budowy był Pan M. N. z Z. Ś.., Inspektorem Nadzoru w zakresie instalacji był Pan J.L. ze Z. S. a części budowlanej Pan Z. B. ze S. G.. Budowa wodociągu była rozpoczęta w [...]r. Jak wykazała wizja bez pozwolenia na budowę wykonano następujące prace: - wykonano wodociąg przesyłowy z rur PCV o długości [...]m relacji B. – S. G.. Pomimo opracowania dokumentacji na budowę w/w wodociągu zmieniono w kilku miejscach jego trasę oraz wykonano dodatkowo odnogę w kierunku miejscowości Ż. która zakończono zasuwą, - wykonano budynek przepompowni pośredniej o obrysie 4,20 m x 5,00m i wysokości około 2,50m. Przepompownia częściowo zagłębiona w gruncie, dach dwuspadowy kryty płytami falistymi z anduliny. W trakcie przeprowadzania kontroli wylewano posadzkę betonową. Zamontowany już był zestaw pompowy. Doprowadzono energię elektryczną do przepompowni. W trakcie dalszego postępowania administracyjnego inwestor nie przedstawił prawomocnego pozwolenia na budowę, a Pan J. L. oświadczył że na tej budowie nie pełnił funkcji inspektora nadzoru robót instalacyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że inwestor wykonując roboty budowlane bez ostatecznego pozwolenia na budowę naruszył art. 28 obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 roku który mówi, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Artykuły 29 i 30 wymieniają obiekty i budowle oraz roboty budowlane które są zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagają zgłoszenia. Z analizy art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku wynika jednoznacznie, że wodociągi przesyłowe wraz z przepompownią i infrastrukturą techniczną należy zaliczyć do obiektów budowlanych. Artykuł 29 obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie zwalnia obiektów budowlanych z uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestor rozpoczął budowę i wykonał ją przed uzyskaniem prawomocnego pozwolenia na budowę od właściwego organu administracyjno-architektonicznego, wymieniony wodociąg przesyłowy wraz z infrastrukturą techniczną traktowane są jako samowola budowlana podlegająca rygorom art. 48 wyżej cytowanej ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Z treści tego artykułu wynika że " właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji przymusową rozbiórka obiektu lub jego części wybudowanego bądź będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę" nakaz takiej rozbiórki następuje w drodze decyzji skierowanej do właściciela obiektu lub inwestora który zobowiązany jest na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji na podstawie art. 48 tego prawa (art. 52 Prawa budowlanego). Od decyzji tej wniósł odwołanie Dyrektor Zakładu Usług Komunalnych w S. G., Pan Z. B.. W piśmie skierowanym do organu odwoławczego skarżący zwrócił się z prośbą o zalegalizowanie istniejącego wodociągu. Zgodnie z jego informacją do pilnego przystąpienia do prac związanych z wykonaniem sieci był on zobligowany przez społeczeństwo i Radę Gminy. Projekt budowy wodociągu został sporządzony na podstawie wcześniej opracowanej koncepcji, a zwłoka w załatwieniu spraw formalno prawnych wyniknęła z przyczyn niezależnych od inwestora. W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący poinformował organ odwoławczy, iż uważa swoją decyzję o rozpoczęciu prac bez wymaganego pozwolenia na budowę, w okresie sprzyjających warunków atmosferycznych do realizacji tego zadania, za prawidłową i wobec przygotowanych dokumentów " trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, że nie zgodną z prawem". Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że po dokonaniu analizy materiałów dowodowych zgromadzonych w niniejszej sprawie stwierdzić należy, ze decyzja organu I instancji, w świetle obowiązujących przepisów prawnych, jest właściwa. Zgodnie z art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie przymusową rozbiórką objęta jest sieć wodociągowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą ułożona samowolnie na trasie B. – S. G.. Zgodnie z art.3 pkt 3 cyt. wyżej ustawy, sieci uzbrojenia terenu są budowlą czyli takim obiektem budowlanym, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury. Obowiązujące unormowania prawne nie przewidują możliwości legalizacji wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego. Trudno zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, że wykonane prace nie naruszają obowiązujących przepisów prawnych. W art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, ustawodawca jednoznacznie wskazał, ze roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29 i art.30, które nie dotyczą prac objętych niniejszym postępowaniem. Względy społeczne, na które powołuje się strona skarżąca, nie mogą usprawiedliwiać bezprawnych działań inwestora, a jedynie winny obligować go do należytego wypełniania ciążących na nim obowiązków. Znajomość i respektowanie obowiązujących przepisów prawnych przy realizacji zadania inwestycyjnego o tak ważnym ciężarze gatunkowym, winna korelować z poczuciem odpowiedzialności za jego należyte wykonanie. Mając powyższe na uwadze postanowiono orzec jak na wstępie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakład Usług Komunalnych Oczyszczalnia B. w S. G. zarzucił decyzjom opisanym wyżej skierowanie ich do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz pominięcie trybu postępowania przewidzianego w art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 145 § 1 tej ostatniej ustawy uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istotnych wad w postępowaniu administracyjnym lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Z art. 107 § 3 kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 kpa zalicza do części składowych decyzji m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Dlatego obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej dyspozycji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9, kpa (zasada udzielania informacji) oraz w art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie zasadności przesłanki rozstrzygnięcia). Chodzi zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984r. sygn. akt SA/Po 1122/93, GAP 1986, nr 4, s. 45, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983r. sygn. akt I SA/ 178/83, ONSA nr 1, poz. 51). Z kolei na organie II instancji spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy ponownie w jej całokształcie, albowiem nie odniósł się do przepisu art. 52 Prawa budowlanego z 1994r., który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego. To zagadnienie nie zostało w sprawie dostatecznie wyjaśnione i nasuwa zasadnicze wątpliwości. Wniosek o pozwolenie na budowę podpisał Wójt Gminy S.. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. również wymienia jako inwestora Zarząd Gminy S.. W związku z treścią art. 107 § 1 kpa niezbędne jest określenie precyzyjnie strony zobowiązanej do wykonania nakazanych czynności, albowiem w postępowaniu administracyjnym brał udział Zakład Usług Komunalnych w S. G. wobec którego brak jest ustaleń jaką rolę spełniał w przedmiotowym procesie inwestycyjnym – czy był zarządcą, wykonawcą lub jednostką organizacyjną Gminy S.. Organ I instancji swoją decyzję skierował do Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w S. G. i w uzasadnieniu to on został uznany inwestorem. Tego rodzaju ustaleń strona nie zakwestionowała w odwołaniu. Zarzut skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną pojawił się dopiero w skardze do Sądu. Z tych też powodów Sąd powziął wątpliwości co do adresata decyzji, jednakże z dotychczasowych ustaleń organów nie wynika, aby zarzut strony skarżącej był obecnie możliwy do rozstrzygnięcia. Tego rodzaju wątpliwości należy dopiero wyjaśnić w toku ponownego postępowania przed organem II instancji. Z utrwalonego bowiem orzecznictwa sądowego wynika, że treść art. 52 Prawa budowlanego z 1994r. w żadnym razie nie oznacza dowolności organu w wyborze jednego z wymienionych tam podmiotów celem wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. W wyroku NSA z 11.04.2000r. sygn. akt II SA/Ka 2059/98 /nie publikowany/ stwierdzono, że w pierwszej kolejności nakaz winien być skierowany do inwestora jako sprawcy samowoli, ewentualnie jego następców prawnych. Adresatami decyzji rozbiórkowej powinni być również wszyscy współwłaściciele nieruchomości /por. wyroki NSA sygn. akt SA/Rz 1103/00, SA/Rz 1101/00, II SA/K 124/96 – nie publ./. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, zaś pozostałe orzeczenia oparto o przepisy art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm./.