II SA/Wr 2752/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Julia Szczygielska, Protokolant - Magda Mikus, po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjno-Drogowych A Spółka z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i transportu odpadów z remontu i przebudowy dróg na terenie działki nr [...]w M. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...]z dnia [...]Starosta L. na podstawie art. 26 ust. 1, 27 ust. 2, 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 i ust. 5, art. 29 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 628) w związku z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) odmówił Przedsiębiorstwu Robót Inżynieryjno-Drogowych A Sp. z o.o. w L. udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i transportu odpadów z remontu i przebudowy dróg. Według uzasadnienia tej decyzji, zgodnie z treścią wniosku w wyniku działalności Spółki powstawać będą odpady z remontu i przebudowy dróg zakwalifikowane jako odpady inne niż niebezpieczne, które miały być transportowane jej środkami transportowymi i czasowo magazynowane na terenie działki nr [...]w M., do której Spółka posiada tytuł prawny. Odpady asfaltobetonu miały być poddawane odzyskowi w recyklerach i ponownie wbudowywane. Postanowieniem z dnia [...]Wójt Gminy L. zaopiniował negatywnie wniosek o wydanie zezwolenia na odzysk i transport odpadów, gdyż parkowanie pojazdów i sprzętu transportowego oraz załadunek i rozładunek odpadów na działce nr [...]stwarza uciążliwości dla otaczającego środowiska, a zwłaszcza dla sąsiedniej działki, zaś ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego nakazano Spółce rozbiórkę placu magazynowego. Postanowieniem z dnia [...] także negatywną opinię wydał Powiatowy Inspektor Sanitarny w L., gdyż działka nr [...] użytkowana jest niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy L., który przeznacza ją pod budownictwo usług rzemieślniczych – budowę warsztatu stolarskiego. Po rozważeniu tych opinii organ I instancji stwierdził, że działalność Spółki na terenie działki nr [...]w M. stwarza uciążliwość dla zdrowia ludzi i środowiska oraz jest prowadzona niezgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., a ponadto jest powodem występowania konfliktów międzysąsiedzkich. W odwołaniu od tej decyzji Spółka twierdziła, że do 2000r. na terenie działki nr [...]prowadziła działalność bez jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony organów kontroli oraz sąsiadów, zaś od tego roku doznaje szykan ze strony właściciela sąsiedniej działki F. K. po odmowie zatrudnienia jego żony. Organy administracji ulegają jego presji i wydają bezpodstawne orzeczenia niekorzystne dla Spółki. Przedmiotem wniosku w sprawie nie było zezwolenie na działalność w zakresie odzysku odpadów na terenie działki nr [...], gdyż odzysk odbywa się w urządzeniach przewoźnych – recyklerach na terenie remontów dróg. Do urządzeń tych nie stosuje się powołany w decyzji art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Spółka jako posiadacz odpadów zwolniona jest z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach. Reszta materiałów z rozbiórki dróg, pozostała po odzysku odpadów prowadzonym na terenie robót remontowych, podlega magazynowaniu na terenie działki. W decyzji należało określić miejsce magazynowania odpadów z uwzględnieniem treści art. 63 ustawy o odpadach. Spółka prowadzi gospodarkę odpadami zgodną z art. 5 pkt 2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 i art. 10 tej ustawy, zaś w decyzji bezpodstawnie powołano art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ I instancji niczym nie uzasadnił końcowego stwierdzenia o uciążliwości prowadzonej przez Spółkę działalności, zaś okoliczność ta pozostała nie udowodniona. Na użytkowanie działki Spółka nie potrzebuje żadnego zezwolenia, plac nie stanowi obiektu budowlanego i decyzja nakazująca jego rozbiórkę została zaskarżona do NSA, zaś obiekt na działce został wybudowany w oparciu o wymagane pozwolenia i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, w przeciwieństwie do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów i recyklingu oraz transport tych odpadów, powstałych z remontów dróg i chodników. Recykling odbywać się będzie w miejscach prowadzonych remontów i budów, zaś magazynowanie odpadów na placu magazynowym w M. Odzysk odpadów prowadzony będzie na terenie całego kraju. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach wymagane jest uzyskanie przez posiadacza odpadów zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy odbywać się ona może tylko w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwość miejscową organu ustala się według miejsca prowadzonej działalności, zaś wnioskodawca powinien oznaczyć to miejsce (art. 26 ust. 4 i 6, art. 27 ust. 1 ustawy). Tymczasem Spółka nie sprecyzowała we wniosku miejsca prowadzenia działalności. Określenie tego miejsca jako terenu całego kraju uniemożliwia wydanie zezwolenia. Ponadto we wniosku nie uzasadniono konieczności magazynowania odpadów na terenie działki nr [...]w M., wynikającej z procesów technologicznych. Ponieważ zaproponowany we wniosku zakres i sposób prowadzenia działalności jest niezgodny z przepisami ustawy o odpadach, trafnie organ I instancji odmówił udzielenia zezwolenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 i art. 86 kpa oraz art. 26 ust. 6, art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał twierdzenia przytoczone w odwołaniu. O ile wniosek o zezwolenie wymagał uzupełnienia lub był niezrozumiały, to należało do tego wezwać skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasowa argumentację. W uzupełnieniu Kolegium wskazało, że strona we wniosku powinna uwzględnić wszystkie niezbędne dane dotyczące zarówno zbierania i transportu odpadów, jak też odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Strona nie udokumentowała w żaden sposób, że jest posiadaczem odpadów np. przedkładając umowy z wykonawcami robót drogowych, Nie miało znaczenia, czy recykling jest prowadzony w urządzeniach stacjonarnych czy przenośnych, skoro w każdym przypadku wymagane jest zezwolenie na emisję zanieczyszczeń w ilościach przekraczających dopuszczalne wartości. Z przepisu art. 63 ust. 3 ustawy o odpadach wynika obowiązek wykazania przez wnioskodawcę konieczności magazynowania odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628) odpady oznaczają każdą substancje lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Gdy zatem dany przedmiot lub substancja wykorzystywane są w ramach określonego ciągu technologiczno-organizacyjnego, to wobec braku elementu pozbywania nie stanowią one odpadu. Odpad powstaje z chwila, gdy faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania. Od tej chwili posiadacz odpadu obowiązany jest poddać go procesowi odzysku(art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy) lub unieszkodliwić (pkt 22 tego przepisu), bądź przekazać odbiorcy (art. 25 ustawy). W przypadku zatem, gdy przedsiębiorstwo naprawy dróg w miejscu wykonywania robót remontowych uzyskuje określone materiały z rozbiórki, a następnie w toku tych samych robót niezwłocznie przeznacza je do dokonania naprawy, to nie wytwarza odpadów. Odpadem będą materiały rozbiórkowe, których wykorzystanie nastąpi poza danym ciągiem technologicznym w postaci konkretnego remontu. W przypadku skarżącego wytwórcy odpadów elementem ich odzysku będzie transport i magazynowanie na działce w M. (patrz art. 27 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący prowadził działalność gospodarczą ograniczoną wyłącznie do zbierania (zatem i magazynowania – art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy) lub transportu odpadów w rozumieniu art. 28 ustawy. Magazynowanie odpadów (art. 63 ustawy) również nie stanowi w odniesieniu do skarżącego działalności samodzielnej, lecz element ich odzysku (art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy). W tym zakresie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, a jedynie nazwy tej czynności (uprzednio było gromadzenie odpadów – art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. Dz. U. Nr 96, poz. 592 ze zm.), zdefiniowanej w art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy. Określenie miejsca i sposobu magazynowania jak wiadomo mogło nastąpić w pozwoleniu zintegrowanym wydawanym na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, informacji o wytwarzanych odpadach i sposobach gospodarowania odpadami. W ramach powyższych decyzji (lub przyjęcia informacji) organy dokonywały oceny przesłanek z art. 63 ustawy. Niezależnie przy tym od tego, czy ustawa wymaga uzyskania decyzji lub udzielenia informacji, czy też ich nie wymaga, do wyznaczenia miejsca magazynowania odpadów nie znajdowały bezpośrednio zastosowania przepisy o przeznaczaniu terenów na określone cele oraz o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania (art. 63 ust. 2 ustawy). Istotną zmianą ustawową było jedynie pozbawienie czynności gromadzenia (magazynowania) odpadów cech czynności odrębnej od ich odzysku (uprzednio "gospodarczego wykorzystania" lub po prostu "wykorzystania odpadów" według nazw użytych w poprzednich stanach prawnych). Wymagało konkretnych ustaleń faktycznych lub ocen zakwalifikowanie skarżącego do jednej z kategorii posiadaczy odpadów, w szczególności czy zalicza się on do profesjonalnych odbiorców odpadów oraz w jakiej pozostaje sytuacji prawnej w świetle art. 26, art. 28, art. 32 ustawy, zatem czy wymaga uzyskania zezwolenia, w tym zezwolenia odrębnego lub podlega obowiązkowi zgłoszenia według art. 31 i art. 33 ustawy. Niewykluczone było przecież, że skarżący jest jedynie wytwórcą odpadów (art. 3 ust. 3 pkt 22, art. 5, art. 6, art. 17 ustawy), na co wskazywałby opisany przez niego i ustalony przez organy sposób gospodarowania odpadami, niezależnie od kwalifikacji tego posiadacza dokonanej przez niego samego lub przez inne organy. Niewątpliwie wytwórca ten, podejmując działalność w zakresie odzysku, stał się ich posiadaczem, którego mógł dotyczyć obowiązek ustanowiony w art. 26 ust. 1 ustawy, o ile nie posiadał pozwolenia na ich wytwarzanie (art. 31 ust. 1 ustawy). W przypadku skarżącego miejscem prowadzenia działalności w zakresie odzysku w rozumieniu art. 26 ust. 4 jest adres jego siedziby w M. Omawiane zezwolenie nie ma związku z ewentualnym funkcjonowaniem instalacji (skarżący zresztą nie twierdził o ich posiadaniu, a organy tego nie ustaliły), wymagającym odrębnego pozwolenia. Przewidziane w art. 26 ust. 6 opisie mają oczywiście charakter niewiążący (art. 106 k.p.a., por. KPA – Komentarz Beck wyd. 6 s. 485). Przepis art. 27 ustawy zawiera wyczerpujący katalog wymagań wniosku oraz decyzji. Skarżący twierdził przy tym, zaś organy nie dokonały odmiennych ustaleń faktycznych, że do odzysku wykorzystuje urządzenia, których nie eksploatuje na działce w M. Eksploatacja w określonym miejscu urządzenia nie stanowiła zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W przypadku wątpliwości odnośnie treści wniosku i konieczności jego uzupełnienia, w tym przez dołączenie wymaganego załącznika, stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. (por. cyt. Komentarz s. 359-360). Przepisy art. 31 i art. 32 ustawy przewidują odpowiednie uzupełnienia treści wniosku lub decyzji w przypadku prowadzenia przez posiadacza odpadów łącznie kilku sposobów gospodarowania odpadami, nie zmieniając przy tym właściwości miejscowej organu odpowiedniej dla zasadniczego wniosku oraz nie ustanawiając prostego sumowania powinności strony lub organu (art. 31 ust. 2 – wymagania uwzględniać odpowiednio, czyli nie wprost, przykładowo gdy gospodarowanie odpadami prowadzone jest w miejscu ich wytworzenia, nie obowiązuje wymóg zasięgnięcia opinii, skoro nie przewidywały go przepisy art. 17 i nast. ustawy). Odmowa wydania zezwolenia była możliwa wyłącznie po ustaleniu przeszkód ustanowionych w art. 29 ust.1 ustawy. Zwraca uwagę, że przeszkodą jest nieodpowiedni sposób gospodarki odpadami, nie zaś same jedynie właściwości danego odpadu (zresztą skarżący przekonywał, że gospodaruje odpadami obojętnymi). W uzasadnieniu decyzji organ powinien szczegółowo wyjaśnić, która z ustanowionych przeszkód zachodzi w odniesieniu do konkretnego wnioskodawcy, jeżeli pomimo stosownego wezwania przez organ nie wykazał on nieistnienia danej przeszkody. W decyzji organu I instancji nie wskazano konkretnych okoliczności uzasadniających poczynione oceny, jak też ich nie udokumentowano. Z treści zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] oraz pisma z dnia [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska wynikało, że działalność skarżącego nie wywołuje zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska. Opinia Wójta Gminy z dnia [...]nie zawierała okoliczności istotnych z punktu widzenia stosowania ustawy o odpadach, zaś Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wprost odmówił wydania opinii. Wyrażone w tej decyzji przekonanie o niezgodności prowadzonej przez skarżącego działalności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było ogólnikowe i nie poparte wskazaniem konkretnego fragmentu uchwalonego planu oraz rozważeniem jego znaczenia prawnego w zależności od daty uchwalenia. Wskazanie, że wnioskowanej działalności sprzeciwia się sąsiad skarżącego oznaczało wprowadzenie przesłanki pozaustawowej, dowodzącej braku dostatecznie udokumentowanej i rozważonej podstawy do wydania decyzji odmownej. W decyzji organu odwoławczego brakowało oceny tych wadliwych podstaw decyzji odmownej, nie zawarto w niej odniesienia się do argumentacji zawartej w odwołaniu, nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń faktycznych i rozważań odnoszących się do ustanowionych w art. 29 ust.1 ustawy przesłanek negatywnych. Zaskarżona decyzja zawiera natomiast krytyczne uwagi na temat treści wniosku strony, nie poprzedzone wezwaniem jej do uzupełnienia lub poprawienia albo wyjaśnienia tej treści oraz niczym nieumotywowane wątpliwości, czy konieczność magazynowania odpadów wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych, skoro jak już była o tym mowa przedsiębiorstwo Spółki prowadzi remonty dróg wytwarzając przy tej sposobności przedmioty w części przeznaczone na miejscu do dalszego wykorzystania, zaś w pozostałej części przewożone własnymi środkami transportowymi do miejsca siedziby i wówczas stanowiące już odpady. Z zastosowanej technologii i organizacji robót wynika niewątpliwie konieczność magazynowania nadwyżek materiałów rozbiórkowych, zaś istnienia tej konieczności nie należało rozumieć jako nieodpartego przymusu prowadzenia przez skarżącego konkretnej działalności gospodarczej w ogóle lub w konkretnym miejscu i czasie. Wobec braku wyjaśnienia zasadniczych przesłanek faktycznych i prawnych, w tym także z udziałem strony, oraz nierozważenia ich w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 64 § 2, art. 66, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., a ponadto wobec braku w okolicznościach sprawy możności przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania (art. 136 k.p.a.), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające (Dz. U. nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.