II SA/Wr 2752/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: Sędzia Daria Sachanbińska – spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant : Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi L. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. P. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W wyniku wznowienia postępowania administracyjnego (postanowienie z dnia 4 października 1999 r. ) Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] decyzję o numerze [...], w której stwierdził, iż decyzja z dnia 3 listopada 1997 r. udzielająca A. i J. M. pozwolenia na budowę przyłączy wodno-kanalizacyjnych i gazu do budynku mieszkalnego została wydana z naruszeniem prawa, gdyż strona – L. P. nie brał udziału w postępowaniu. Jednocześnie odstąpiono od uchylenia w/w decyzji z dnia 3 listopada 1997 r., gdyż w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie oparto na treści art. art. 145 § 1 pkt 4, 146 § 2 oraz 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1998 r., Nr 162, poz. 1126) zwanej dalej k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że L. P. nie uczestniczył w toczącym się z wniosku A. J. M. postępowaniu z powodu nieaktualnego adresu, podanego w informacji terenowo – prawnej. Zgłoszone przez L. P. zastrzeżenia nie wpłynęły na zmianę stanowiska organu co do prawidłowości przyjętego rozwiązania technicznego, dokonanych uzgodnień oraz projektu. Zarzut braku w aktach sprawy załącznika graficznego do warunków technicznych wydanych przez spółkę z o.o. "Wodociągi i Kanalizacja w O." z dnia 6 czerwca 1994 r. jest bez znaczenia w związku z pismem tejże spółki z dnia 11 września 1997 r. i z dnia 18 listopada 1999 r. Bez znaczenia jest również fakt braku załącznika graficznego do decyzji [...] z dnia 2 listopada 1995 r. oraz załącznika graficznego do uzgodnienia projektu przez Miejski Zarząd Dróg z dnia 10 października 1997 r. Nieuczestniczenie strony w postępowaniu nie spowodowało naruszenia jej uzasadnionych interesów, co dodatkowo wynika z pisma Wydziału Inżynierii Miejskiej z dnia 25 listopada 1999 r. Z powyższą decyzją nie zgodził się L. P., który w odwołaniu do Wojewody [...] zarzucił błędne przeprowadzenie postępowania wznowieniowego. Podczas przeglądania akt sprawy zauważył braki w dokumentacji, zwrócił się o ich uzupełnienie, prosząc jednocześnie o umożliwienie zapoznania się z całością dokumentacji przed wydaniem rozstrzygnięcia. Mimo zgłoszenia tej prośby organ pierwszej instancji, po uzupełnieniu we własnym zakresie postępowania dowodowego, wydał decyzję, ignorując oczekiwania odwołującego się. Postępowanie organu świadczy nie tylko o lekceważeniu stron postępowania i prawa ale także sugeruje możliwość działań korupcyjnych. L. P. podniósł ponadto, że posiada dokumenty świadczące o tym, iż co innego znajduje się w załącznikach graficznych, co innego natomiast w rzeczywistości wykonano. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] , nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał na art. 16 § 1 k.p.a., który gwarantuje bezpieczeństwo obrotu prawnego, oraz na art. 145 § 1 k.p.a., który wylicza przypadki gdy wadą dotknięte jest samo postępowanie a nie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Potwierdził się fakt braku uczestniczenia strony w postępowaniu, jednak okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiały za tym, iż nie mogła być wydana decyzja inna niż dotychczasowa. W przedmiotowej sprawie inwestor przedłożył: projekt budowlany sporządzony przez uprawnionego projektanta, zapewnienie dostawy wody i odbioru ścieków oraz warunki techniczne przyłączenia do miejskich sieci, zapewnienie dostawy gazu do celów socjalno – bytowych i grzewczych wraz z warunkami technicznymi przyłączenia do sieci gazowej a także uzgodnienie z M.Z.D. w O. dotyczące lokalizacji projektowanych przyłączy w pasie drogowym ul. [...] i [...]. Ponadto J. M. złożył wniosek w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku mieszkalnego, wykazał się prawem własności działki oraz koniecznymi pozwoleniami budowlanymi. Przyłącze gazowe oraz kanalizacji sanitarnej zaprojektowano od ulicy [...], natomiast wodociągowe od ul. [...]. Trasa przyłączy została uzgodniona przez ZUD w O. W postępowaniu wznowieniowym, wobec zgłoszonego zarzutu niezgodności projektu przyłączy wodno-kanalizacyjnych z warunkami technicznymi przyłączenia do odpowiednich sieci zwrócono się o wyjaśnienia do spółki Wodociągi i Kanalizacja w O., która w piśmie z dnia 18 listopada 1999 r. wyjaśniła, iż z uwagi na położenie budynku istniała możliwość zaprojektowania przyłączy alternatywnie do ul. [...] lub [...]. Zdaniem spółki projekt techniczny został wykonany prawidłowo, co znalazło wyraz w uzgodnieniu z dnia 2 października 1997 r. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż Wydział Inżynierii Miejskiej Urzędu Miasta w O. nie wniósł do projektu żadnych uwag (adnotacja z dnia 25 listopada 1999 r. na planie sytuacyjnym). Nadto zapewniona została ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednocześnie wyjaśniono, że wybudowanie przyłączy z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu może mieć znaczenie w odrębnym podstępowaniu, związanym ze zgłoszeniem obiektu do użytkowania. Zważywszy na powyższe nie było – zdaniem organu – podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego wnioskowanych przyłączy i odmowy udzielenia pozwolenia na ich budowę, zatem organ pierwszej instancji prawidłowo wydał rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 146 § 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję L. P. wniósł o jej uchylenie oraz nakazanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] "z przyczyny określonej w art. 145 § 1 punkt 4 oraz art. 10 K.P.A.". Skarżący podkreślił, iż od dawna bezskutecznie ubiegał się o prawo wglądu w akta sprawy, w której był stroną. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania otworzyło mu taką możliwość. Niestety akta były niekompletne, dlatego wniósł o ich uzupełnienie, zgłaszając chęć przeglądnięcia całości dokumentacji przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie (pismo z dnia 11 października 1999 r.). Powiadomiono skarżącego o kompletowaniu akt, po czym wydano decyzję, bez uczynienia zadość jego pisemnej prośbie. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji dlaczego pozbawiono go możliwości zapoznania się z uzupełnioną dokumentacją. Urząd powtórzył błąd popełniony przy wydawaniu poprzedniej decyzji. Ponownie podjęto decyzję bez udziału strony w postępowaniu. Wojewoda [...], utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, powołał się na podstawową zasadę k.p.a. dotyczącą trwałości decyzji, jednak równocześnie pominął inną podstawową zasadę a mianowicie – możliwość udziału strony w postępowaniu . W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, iż L. P. w postępowaniu odwoławczym nie przejawiał zainteresowania sprawą, nie był w urzędzie, nie żądał udostępnienia akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej Prawo o postępowaniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola o której mowa w §1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola decyzji Wojewody [...], będącej przedmiotem zaskarżenia do Sądu, oraz objętej rozpoznaniem – na mocy art. 135 Prawa o postępowaniu – decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa. W treści art. 10 k.p.a. ustawodawca wprowadził do procedury administracyjnej ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz zagwarantował stronie przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Dopuszczalność odstąpienia od tej zasady obwarowana została dwiema przesłankami. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, w której załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, druga pozwala na odstąpienie od obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu z uwagi na grożącą niepowetowaną szkodę (§ 2). Wskazane przesłanki mają charakter wyjątku i podlegają ścisłej wykładni, z kolei naruszenie zasady ogólnej stanowi kwalifikowaną wadę procesową będącą podstawą wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). W sytuacji gdy sąd administracyjny stwierdzi w badanych rozstrzygnięciach wystąpienie wad będących przyczynami wznowienia postępowania zobowiązany jest uwzględnić skargę, niezależnie od tego czy dane naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit b Prawa o postępowaniu). Przyjęte rozwiązanie służy ochronie obiektywnego porządku prawnego. Przechodząc do rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy administracyjne obu instancji pozbawiły L. P. uczestnictwa w toczącym się postępowaniu. Pamiętając, iż przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja wydana w trybie wznowieniowym, który został wszczęty wnioskiem strony pominiętej wcześniej w zwykłym toku instancji, działania organów administracyjnych, które ponownie zlekceważyły podstawowe uprawnienia procesowe strony, ocenić należy wysoce nagannie. Z przedłożonych akt rozpatrywanej sprawy wynika bezsporna okoliczność, iż L. P. nie został wprowadzony do postępowania zakończonego wydaniem A. i J. M. decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przyłączy wodno – kanalizacyjnych i gazu do budynku mieszkalnego, stanowiącego zabudowę bliźniaczą z budynkiem, którego skarżący jest właścicielem. Po powzięciu wiadomości o powyższej decyzji bezskutecznie starał się zapoznać z aktami sprawy. Możliwość taką skarżący uzyskał dopiero po wszczęciu, na jego wniosek, postępowania wznowieniowego. Akta jednak okazały się niekompletne a po ich uzupełnieniu nie stworzono stronie możliwości zapoznania się z nimi i wydano decyzję, mimo wyraźnej, pisemnej prośby o udostępnienie całości dokumentacji. Organ pierwszej instancji nie tylko zignorował żądania L. P. ale naruszył także obowiązki jakie nałożył na niego ustawodawca w zakresie zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Obowiązki, o których mowa spoczywają na organie i sprowadzały się – w tej konkretnej sprawie – do konieczności zawiadomienia strony o przeprowadzonych dowodach, poinformowania o zakończeniu uzupełniania dokumentów, wezwania do zapoznania się z całością materiałów w celu umożliwienia stronie zajęcia stanowiska w sprawie. Dochowanie powyższych wymagań nie zostało pozostawione uznaniu organu, lecz – co wielokrotnie podkreślał NSA – stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. Powyższego uchybienia nie dostrzegł Wojewoda [...], który utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję skupił się jedynie na ocenie prawidłowości zgromadzonych w sprawie dokumentów i materiałów, zupełnie pomijając przy rozstrzyganiu zarzuty odwołania, czym naruszył treść art. 107 § 3 k.p.a. Stanowisko organu odwoławczego o braku zainteresowania przez L. P. toczącą się sprawą oraz konieczność czynienia osobistych starań w celu zapoznania się z aktami stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 10 k.p.a, a dodatkowo narusza kolejne ogólne zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, sprowadzające się do obowiązku organów kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania zaufania do organów Państwa ( art. 7 i 8 k.p.a. ). Wbrew twierdzeniu Wojewody [...] okoliczności sprawy wskazują na wyjątkowo duże zainteresowanie sprawą przez skarżącego. Wszak to z jego inicjatywy doszło do wznowienia postępowania, za jego przyczyną uzupełniano też akta sprawy. L. P. na piśmie prosił o udostępnienie całości akt sprawy przed wydaniem decyzji, co zostało zignorowane przez organy obu instancji. Co więcej, organ odwoławczy uznał decyzję pierwszoinstancyjną i postępowanie, które toczyło się przed Prezydentem Miasta [...], za prawidłowe mimo, iż strona wyraźnie wskazała na powtórzenie naruszeń, które legły przecież u podstaw wznowienia postępowania. Jeszcze raz podkreślić należy, że poprzez udział w postępowaniu administracyjnym rozumieć należy uczestniczenie w całym ciągu postępowania, samo doręczenie decyzji nie czyni zadość regulacji objętej treścią art. 10 k.p.a. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 1 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 595/99, Lex nr 47888, zgodnie z którym "to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej". Naruszenie prawa polegające na braku umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ), uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy. Dlatego też – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu – orzeczono, jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań. Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu oraz art. 55 ust 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm. ) w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.