II SA/Wr 2756/01

Sygn. akt 4 II SA/Wr 2756/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Jolanta Sikorska Lidia Serwiniowska Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/ Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi C. N. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia. Sygn. akt II Sa/Wr 2756/2001 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Dyrektor Aresztu Śledczego we W. odmówił wydania C. N. zaświadczenia potwierdzającego branie udziału w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.), § 9 ust. l a i 1 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 138, poz. 740 ze zm.) oraz art. 219 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) i w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że pełniona przez C. N. w charakterze oddziałowego działu ochrony w oddziałach Szpitala Psychiatrycznego przy Areszcie Śledczym we W. służba nie wyczerpuje przesłanek wynikających z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), gdyż dyspozycja tego przepisu, mówiąca o trzech zasadniczo różnych rodzajach oddziałów jednostek penitencjarnych, w których pełnienie służby uzasadnia podwyższenie emerytury, nie wymienia natomiast oddziałów psychiatrycznych szpitali działających w jednostkach penitencjarnych Służby Więziennej. Wyjaśnił, że do oddziałów dla skazanych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo wychowawczych kierowano osadzonych, u których na 2 Sygn. akt II Sa/Wr 2756/2001 podstawie badań lekarskich lub psychologicznych stwierdzono zaburzenia psychiczne, upośledzenie umysłowe, uzależnienie od alkoholu albo środków odurzających lub psychotropowych i związaną z tym potrzebę odmiennego ich traktowania, natomiast oddziały psychiatryczne z zasady nie zostały powołane do wykonywania podobnych zadań. Są natomiast powołane do prowadzenia obserwacji sądowo-psychiatrycznej i trafiają tam osadzeni, wobec których dopiero po pobycie na tych oddziałach i przeprowadzeniu stosownych badań można ewentualnie stwierdzić, czy wymagają oni stosowania szczególnych środków leczniczo wychowawczych. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się C. N., który w zażaleniu wniesionym do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej wskazał, że Szpital Psychiatryczny przy Areszcie Śledczym we W. składa się z dwóch oddziałów: leczniczego i obserwacyjnego. O ile na oddziale II przebywają osadzeni tymczasowo aresztowani skierowani przez sąd na obserwacje sądowo-psychiatryczną, o tyle na oddziale I przebywają osadzeni skazani wymagający leczenia w warunkach szpitala psychiatrycznego, na co muszą wyrazić zgodę i są na ten oddział kierowani z jednostek penitencjarnych - tzw. oddziałów leczniczo-wychowawczych (S). U skazanych tych stwierdzono już na podstawie badań lekarskich lub psychologicznych zaburzenia psychiczne, upośledzenia umysłowe, uzależnienie od alkoholu albo środków odurzających lub psychotropowych i związaną z tym potrzebę odmiennego ich traktowania, przejawiającą się koniecznością stosowania terapii lekami psychotropowymi, muzykoterapii, terapii zajęciowej. Z tego względu oddział ten jest oddziałem dla skazanych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych, o którym mowa w § 4 pkt 4 rozporządzenia RM z dnia 28 lutego 1995r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) i wykonywana na tym oddziale (a nie na oddziale II) praca uzasadnia podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], opartym o przepisy art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w 3 Sygn. akt II Sa/Wr 2756/2001 zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, podając w uzasadnieniu, że Areszt Śledczy we W. nie posiada żadnego z oddziałów wymienionych w § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), a podnoszony argument pełnienia służby w oddziale psychiatrycznym nie ma znaczenia, gdyż powyższy przepis takiego oddziału nie wymienia. W skardze na powyższe postanowienie C. N. wniósł o jego uchylenie, zarzucając, że nie zgadza się z interpretacją organów, iż praca w oddziałach Szpitala Psychiatrycznego przy Areszcie Śledczym we W., prawdopodobnie jedynego w całym kraju przy jednostce penitencjarnej, nie jest pracą w oddziałach dla skazanych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo- wychowawczych. Powtórzył podnoszone w odwołaniu argumenty dotyczące faktu zróżnicowania skazanych przebywających na poszczególnych oddziałach Szpitala i podkreślając potrzebę odmiennego traktowania osadzonych na oddziale I. Sformułował szereg pytań dotyczących usytuowania szpitala w strukturze jednostek ochrony zdrowia i podległości służbowej Dyrektora Szpitala Dyrektorowi Aresztu Śledczego, zasad kierowania osadzonych do Szpitala i stosowanej wobec nich terapii. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wskazując, że w zakładach karnych funkcjonują oddziały wymienione w § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), a nadto brak podstaw do rozszerzającej interpretacji tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy 4 Sygn. akt II Sa/Wr 2756/2001 wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania rozstrzygnięcia, jak i stan sprawy istniejący na dzień jego wydania, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wychodząc z tych przesłanek, Sąd doszedł do przekonania, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnosił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia służby w oddziałach dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych. Zgodnie z § 9 ust. l a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 138, poz. 740 ze zm.), wydanym na podstawie umocowania zawartego w art. 38 powołanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich 5 Sygn. akt II Sa/Wr 2756/2001 rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.), przełożony funkcjonariusza został zobligowany na żądanie funkcjonariusza do potwierdzania w formie zaświadczenia okresów pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), emeryturę przysługującą funkcjonariuszom podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W przepisie § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 tej ustawy, uszczegółowiono, iż podwyższenie emerytury następuje, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach: dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych. W tym miejscu należy podać, że przepisy działu VII K.p.a. regulują postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, przy czym zasady i tryb postępowania w tym zakresie różnią się od tych, które dotyczą decyzji administracyjnej, co jest uzasadnione szczególnymi właściwościami postępowania dotyczącego wydawania zaświadczenia. Tryb postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń był przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego (por. postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r. (sygn. III RN 9/97, OSNP z 1997 r., nr 20, poz. 395), który -biorąc za punkt wyjścia fakt, że uregulowanie postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń zawarte zostało w K.p.a. - w powołanym orzeczeniu stwierdził, iż w świetle przepisu art. 219 K.p.a. do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 141 i 142 K.p.a. i nie jest do zaakceptowania 6 Sygn. akt II Sa/Wr 2756/2001 pogląd, że "organ wydający postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia byłby zwolniony od zachowania rygorów formalnych rozstrzygnięcia i wymagań dotyczących zasad i trybu rozpatrywania zażalenia na takie postanowienie". Poza tym Sąd Najwyższy podkreślił, iż "organy wydające lub odmawiające wydania zaświadczenia są w każdym przypadku obowiązane do przestrzegania wymagań określonych w Dziale VII Kodeksu, a w sprawach w tym Dziale nie uregulowanych, także do odpowiedniego stosowania przepisów o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a nadto, co nie budzi żadnych wątpliwości, zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego". Zgodnie z art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Wynika z tego, że organ administracyjny nie może odmówić wydania zaświadczenia m. in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu (art. 218 § 1 K.p.a.), a zatem postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2, ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a contrario odmowa wydania zaświadczenia może być uzasadniana wyłącznie tym, że do ustalenia żądanej treści zaświadczenia konieczne są inne dane aniżeli te, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że C. N. pełnił służbę jako oddziałowy w oddziałach I i II Szpitala Psychiatrycznego przy Areszcie Śledczym we W., działającego w ramach struktury Aresztu. Organy obydwu instancji, wychodząc z literalnego brzmienia § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) uznały, że oddział szpitala psychiatrycznego nie jest wymieniony wśród trzech grup oddziałów wskazanych w tym przepisie. Stanowisko takie, oparte na kryterium nazwy (rodzaju) oddziału, nie znajduje uzasadnienia, zwłaszcza 7 Sygn. akt II Sa/Wr 2756/2001 gdy zważyć, że powyższe rozporządzenie zostało wydane pod rządami ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 13, poz. 98 ze zm.), który w art. 39 wymieniał zakłady karne dla skazanych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych, należy przyjąć, że w rozporządzeniu tym została zachowana systematyka przyjęta w Kodeksie. Uregulowanie w zakresie rodzajów zakładów karnych uległo zmianie począwszy od dnia 1 września 1998 r. tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz. 557 ze zm.), który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego postanowienia i który w przepisie art. 69 nie wymieniał już tego rodzaju zakładów, przewidywał natomiast odbywanie kary w systemie terapeutycznym (art. 81 pkt 2 i art. 96 § 1). Okoliczności powyższe pominięte zostały przez organy obydwu instancji, pomimo, że dotyczą danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie, przez co doszło do naruszenia przepisu art. 218 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając nadal zaskarżone postanowienie należy jeszcze dodać, że wobec faktu, iż w dziale VII K.p.a. nie został uregulowany tryb postępowania zażaleniowego, przyjąć trzeba, że na zasadzie art. 144 K.p.a. istotą postępowania dotyczącego rozpatrzenia zażalenia wniesionego na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji. Stanowisko przeciwne podważałoby istotę oraz celowość przeprowadzania postępowania przed organem drugiej instancji, jeśli postępowanie to miałoby się sprowadzać jedynie do kontroli wydanego w pierwszej instancji postanowienia oraz zasadności zarzutów podniesionych w zażaleniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu organ odwoławczy w istocie nie dokonał samodzielnej oceny sprawy, do czego był zobowiązany, a ograniczył się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie odnosząc się wcale do podnoszonych w obszernym odwołaniu argumentów co do właściwości i warunków osobistych osadzonych przebywających na poszczególnych 8 Sygn. akt II Sa/Wr 2756/2001 oddziałach Szpitala Psychiatrycznego, a także usytuowania tej jednostki w strukturze Aresztu Śledczego, przez co naruszył przepis art. 138 K.p.a. Ujawnione naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadniają uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 135 tej ustawy uchylono postanowienie pierwszej instancji. Sąd nie orzekał w jakim zakresie zaskarżone postanowienie nie może być wykonane przed uprawomocnieniem się wyroku (art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), gdyż przedmiotowe postanowienie, dotyczące odmowy wydania zaświadczenia, zasadniczo nie nadaje się do wykonania. 9