II SA/Wr 2759/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2005r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 148 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent W. odmówił A.B. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydanego pozwolenia na budowę garażu przy ul. O. [...] we W., zakończonego decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę garażu było prowadzone na wniosek M. S., a z załączonych do niego dokumentów wynikało, że wnioskodawczyni uzyskała zgodę na budowę garażu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na której inwestycja miała być realizowana. Decyzja stała się ostateczna. Ponadto organ wskazał, że wniosek A. B. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może być uwzględniony z powodu upływu miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa. Przepis ten wymaga, aby wniosek o wznowienie postępowania złożyć w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, tymczasem wniosek w tej sprawie został złożony po upływie prawie 11 miesięcy od wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, przy czym z informacji uzyskanych z katastru wynikało, że wszystkie strony o udzieleniu tego pozwolenia zostały powiadomione. W zakończeniu uzasadnienia organ I instancji podał, że M. S. zgłosiła rozpoczęcie budowy garażu w dniu [...] r. wraz z zarejestrowaniem dziennika budowy, a wnioskodawca, będąc współwłaścicielem nieruchomości wiedział o budowie garażu, ale nie zareagował wcześniej, wobec czego należało orzec, jak w sentencji. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniósł A. B., zwracając się w nim "o ponowne wszczęcie postępowania w sprawie przyznania p. M. S. zezwolenia na budowę garażu we W. przy ul. O. [...]". Uzasadniając takie żądanie podał, że razem z żoną jest współwłaścicielem lokalu przy ul. W. O. [...] we W. na podstawie aktu notarialnego [...], a z własnością tego lokalu łączy się udział w 15,7 % we wspólnych częściach budynku i prawie wieczystego użytkowania terenu. Wyjaśnił ponadto, że w toku postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę garażu M. S. została wezwana w dniu [...] r. o uzupełnienie wniosku poprzez doręczenie dokumentów potwierdzających uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i zataiła fakt zmiany właściciela lokalu i jednocześnie współużytkownika terenu przy ul. W. O. [...] we W.. Odwołujący się wskazał też, że pozwolenie na budowę zostało udzielone w dniu [...] r., ale on ani o wydaniu tej decyzji, ani o prowadzonym postępowaniu nie został powiadomiony. Zakwestionował jednocześnie zasadność twierdzenia organu I instancji, że wiedział o budowie garażu, ale nie zareagował wcześniej. W zakończeniu odwołania podał także, że z informacji udzielonych przez poprzedniego właściciela lokalu wynika, że garaż miał być usytuowany na części terenu umownie użytkowanego przez M. S., a nie na części wspólnej. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /tj. Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji obszernie przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie podzielił argumentację przedstawioną przez Prezydenta W. w decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodał przy tym, że przy ocenie zachowania terminu wskazanego w art. 148 kpa, nie ma znaczenia, czy o okoliczności o której mowa w tym przepisie strona dowiedziała się od organu, czy też w inny sposób. Podkreślił przy tym, że tą okolicznością było rozpoczęcie budowy, które - zgodnie z zapisami dziennika budowy - nastąpiło w dniu [...] r. Organ orzekający stwierdził ponadto, że odwołujący się mógł znacznie wcześniej śledzić postępujące roboty budowlane niż w terminie 1 miesiąca od złożenia podania o ponowne wszczęcie postępowania, zaznaczając przy tym, że w chwili obecnej budowa jest zakończona, a zaświadczenie o zakończeniu budowy znajduje się w aktach sprawy. Wojewoda D. przyznał rację organowi I instancji, twierdzącemu, że A. B. będąc współwłaścicielem nieruchomości i wiedząc o prowadzonej budowie nie dotrzymał jednomiesięcznego terminu, a jego podanie o wznowienie postępowania wniesione po blisko 11 miesiącach nie może być uwzględnione. Prawidłowość tej decyzji zakwestionował A. B. wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu pod zarzutem naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty przedstawione poprzednio w odwołaniu od decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, eksponując szczególnie to, że M. S. dysponowała jedynie zgodą poprzedniego właściciela lokalu S. W., który nie był nim już w dniu wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających wyrażenie zgody przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Podkreślił, że taka zgoda powinna być udzielona inwestorowi przez niego i żonę jako następców prawnych S. W.. Zarzucił ponadto, że prace budowlane nie zostały rozpoczęte - jak wskazują zapisy w dzienniku budowy - w dniu [...] r., ale wiosną [...] r. i możliwe działania zostały przez niego podjęte dopiero wtedy, gdy dowiedział się o rozpoczęciu budowy, bowiem wcześniej na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie otrzymał jakiejkolwiek informacji o przedmiocie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2001r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności / z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając jednocześnie z dyrektywy zawartej w art. 134 § 1 tej regulacji. Zważyć przede wszystkim należy, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało podaniem A. B. z dnia [...] r. wniesionym do Wydziału Architektury i Budownictwa Przestrzennego Urzędu Miejskiego W. /tak oznaczony został w podaniu adresat/, określonym jako wniosek o ponowne wszczęcie postępowania. Z dalszej treści podania wynikało, że żądanie "ponownego wszczęcia" dotyczy postępowania w sprawie udzielenia M. S. pozwolenia na budowę garażu przy ul. W. O. [...] we W.. Wobec ustalonej przez organ ostateczności decyzji, którą załatwiona została w postępowaniu administracyjnymi sprawa wskazana we wniosku, zadośćuczynienie zawartemu w nim żądaniu A. B. mogło istotnie nastąpić tylko poprzez uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji orzeczeń administracyjnych, regulowanych przez kodeks postępowania administracyjnego. Postępowania te - mimo ich odrębnego od postępowania zwyczajnego unormowania - podlegają jednak pełnemu rygorowi przepisów procesowych obowiązujących w postępowaniu orzekającym, w zakresie w jakim mają one do nich zastosowanie ze względu na brak odmiennego uregulowania określonych kwestii w Rozdziałach 12-13 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej do przepisów postępowania o uniwersalnym charakterze należą m.in. sformułowane w art. 6-16 kpa zasady ogólne, będące normami komplementarnymi oraz art. 63 kpa, określający formę i treść podania /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998r. sygn. IV SAB 77/98; Lex 43765/. Jednym z obligatoryjnych elementów podania wnoszonego w trybie kpa jest - zgodnie z art. 63 § 2 kpa - określenie jego żądania. Istotne przy tym jest, że element ten wyznacza, poprzez swoją treść, dwa z zasadniczych składników administracyjnego stosunku prawnego, mianowicie przedmiot sprawy i właściwy w sprawie organ. W podaniu wniesionym w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] r. przez A. B. żądanie dotyczyło ponownego wszczęcia postępowania. W tym sformułowaniu ani w pozostałej treści podania brak wyraźnego wskazania, że intencją wnioskodawcy było zainicjowanie postępowania wznowieniowego. Podanie nie zawiera w żadnej ze swoich sekwencji odwołania się do któregokolwiek z przepisów art. 145-153 kpa, a argumenty w nim przedstawione można - zdaniem Sądu odczytywać w takim samym stopniu jako sugestie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego udzieleniem M. S. pozwolenia na budowę garażu przy ul. W. O. [...] we W., jak i stwierdzenia nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym przyjęta została poprzez treść art. 63 § 1 -3 kpa w odniesieniu do formy i treści podania zasada ograniczonego formalizmu, ale to nie eliminuje konkretnych powinności organu, do którego podanie zostało wniesione, wymaganych przez ustawodawcę wprost albo w sposób pośredni. Zważyć przecież należy, że do obowiązków właściwego organu administracji publicznej należy przede wszystkim ocena prawidłowości wniesionego podania, warunkującej możliwość wszczęcia postępowania w określonym treścią wnoszonego podania przedmiocie. Istnienie braków formalnych pisma, uniemożliwiających prawidłową jego kwalifikację, a poprzez to nadanie pismu właściwego biegu i rozpoznanie go we właściwym trybie, czy też zaistnienie wątpliwości, co do charakteru formalnoprawnego wniesionego pisma, obligują organ administracji publicznej do podjęcia czynności, które umożliwią stronie ewentualne usunięcie braków, wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli strony poprzez sprecyzowanie żądania /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990r. I SA 367/90, OWSA 1990, Wr 2-3, poz. 47/. Prawo do określenia charakteru pisma - w przypadku wątpliwości - przyznane zostało wyłącznie stronie, a nie organowi. Takie stanowisko zajmuje w omawianej kwestii zarówno doktryna, jak i judykatura /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1992r., III SA 949/92, KPA z orzecznictwem/. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uchybiły wskazanym wcześniej powinnościom i naruszyły jednocześnie obowiązek ustawowy określony w art. 9 kpa. Treść podania wniesionego przez A. B. w dniu [...] r. do Kancelarii Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Administracji Budowlanej nie upoważniała w sposób jednoznaczny do kwalifikowania go jako wniosku o wznowienie postępowania. Oznacza to - przy uwzględnieniu zaniechania organów w zakresie obowiązków wynikających z zasady zawartej w art. 9 kpa - iż organ do którego podanie wniesiono dokonał samodzielnej oceny jego charakteru prawnego, uniemożliwiając wnioskodawcy wyjaśnienie jego rzeczywistej woli. W tym kontekście należy też wskazać, że organ ten poddając to podanie trybowi postępowania wznowieniowego nie podjął żadnej czynności, zmierzającej do skonkretyzowania przez wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 -8 kpa, w stosunku do której powinna być dokonywana ocena w sprawie, także w warunkach art. 148 kpa. Tych wadliwości procesowych nie usunął organ II instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ właściwy w sprawie powinien wezwać A. B. do określenia charakteru formalnoprawnego podania wniesionego w dniu [...] r. z jednoczesnym podjęciem czynności w trybie art. 9 kpa i stosownie do uzyskanego oświadczenia podjąć czynności procesowe. W przypadku prowadzenia postępowania w sprawie w warunkach trybu wznowieniowego, organ ten powinien rozważyć czy - wobec aktualnej treści wniosku - okolicznością, o której mowa w art. 148 kpa jest istotnie rozpoczęcie budowy, czy też powzięcie przez wnioskodawcę wiadomości o tym, że M. S. posłużyła się w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę garażu oświadczeniem o wyrażeniu zgody na tę inwestycję złożonym przez S. W.. Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji.