II SA/Wr 278/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. D. i M. D. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 800 zł (słownie: osiemset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: (...)INB), po rozpatrzeniu zażalenia J. i M. D., postanowieniem z dnia (...)lutego 2019 r. Nr (...)utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia (...) września 2018 r. nr(...), którym nałożono grzywnę w celu przymuszenia: w pkt 1 na J.D. w kwocie 10.000 zł oraz w pkt 2 na M. D. w kwocie 10.000 zł, jako na podmioty zobowiązane do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla m. W. nr (...)z dnia (...) lutego 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że opisaną wyżej decyzją PINB na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał J. D. i M. D., współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej m.in. budynkiem socjalnym nr (...) , położonej we W. przy ul. S. (...) dz. Nr (...), obręb S.), do przeprowadzenia kontroli i sporządzenia z niej protokołu oraz ekspertyzy technicznej tego budynku w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja uzyskała przymiot ostateczności w dniu 21 marca 2018 r. Przy piśmie z dnia 7 maja 2018 r. zobowiązani przedłożyli w PINB ocenę stanu technicznego opisanego obiektu nr(...), sporządzona dnia 24 stycznia 2018 r. z przeglądu technicznego obiektu i wartości użytkowych budynku, jego estetyki oraz otoczenia – sporządzona przez inż. A. W. oraz decyzję (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z (...) października 2016 r. w sprawie wpisania obiektów do rejestru zabytków. Zobowiązani poinformowali również, że wobec planowanej rozbiórki przedmiotowego obiektu obecnie sporządzenie ekspertyzy technicznej nie jest uzasadnione. W dniu 22 sierpnia 2018 r. PINB wystosował do zobowiązanych upomnienie o wykonanie obowiązku, które doręczono im w dniu 3 września 2018 r. W odpowiedzi na upomnienie pismem z dnia 10 września 2018 r. zobowiązani wyjaśnili, że obowiązek został już wykonany, gdyż przy piśmie z dnia 7 maja 2018 r. zostały złożone inne dokumenty, w związku z planowaną rozbiórką, zatem upomnienie jest bezzasadne. Poinformowali także, że w dniu 10 września 2018 r. złożyli w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. zgłoszenie zamiaru rozbiórki przedmiotowego obiektu z terminem rozpoczęcia robót rozbiórkowych z dniem 1.10.018 r. Po analizie wyjaśnień zobowiązanych oraz przedłożonych przez nich dokumentów organ stwierdził, że obowiązek wskazany w upomnieniu nadal nie został wykonany, w związku z czym (...) września 2018 r. wydał postanowienie nr (...) o nałożeniu na nich grzywien w celu przymuszenia po 10000 zł na każdego z nich. W zażaleniu na postanowienie na (...) J. i M. D. podnieśli, że podjęli konkretne działania w sprawie rozbiórki spornego obiektu budowlanego. W dniu 27 września 2018 r. na skutek ich zgłoszenia (z dnia 10 września 2018 r.), otrzymali decyzję nr (...)o sprzeciwie wobec rozbiórki obiektu nr (...). Organ zarzucił im, że przedmiotem rozbiórki jest zabytkowa hala byłej czesalni, co nie jest zgodne z prawdą, gdyż przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków. Od powyższej decyzji skarżący poinformowali, że będą wnosić odwołanie do Wojewody D.. Na potwierdzenie swoich racji dołączyli też decyzję o wpisie do rejestru zabytków wraz z mapą. Oświadczyli, że po zakończeniu tamtego postępowania niezwłocznie przystąpią do rozbiórki. W tych okolicznościach (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego ustalona przez PINB kwota nałożonych grzywien w celu przymuszenia nie narusza wytycznych określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i jest prawidłowa , zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ II instancji stwierdził, za organem I instancji, że zobowiązani uchylają się od wykonania nałożonego obowiązku, tj. przeprowadzenia kontroli i wykonania ekspertyzy budynku nr (...), gdyż nie został wykonany pomimo wydania upomnienia nr (...)z dnia (...) sierpnia 2018 r. Decyzja nr (...) r. z dnia (...) lutego 2018 r. była konsekwencja stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku, który może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Obowiązek powinien być wykonany w ciągu 2 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. Zobowiązani nie wykonali nakazu, gdyż podjęli decyzję o rozbiórce obiektu. (...)WINB stwierdził dalej, że jakkolwiek dokonane zostały już pierwsze czynności zmierzające do wykonania rozbiórki obiektu, jednakże do dnia wydania postanowienia nie wykonano tej rozbiórki. Ponieważ obiekt nadal istnieje konieczna jest realizacja nakazu wykonania ekspertyzy. Na powyższe postanowienie złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając : 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 62 ust. 3 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i nakazanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu, podczas gdy skarżący wobec okresowej kontroli postanowili dokonać rozbiórki obiektu, - art. 6 § 1 u. p. e. a., poprzez przyjęcie, iż skarżący uchylali się od wykonania nałożonych obowiązków. 2. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a. poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu środków dowodowych przedstawionych przez skarżących oraz niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, co miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego organu egzekucyjnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w dniu 10 września 2018 r. w Urzędzie Miasta W. - Wydziale Architektury i Budownictwa złożyli zgłoszenie zamiaru rozbiórki przedmiotowego obiektu z terminem rozpoczęcia robót od dnia 1.10.2018 r., o czym poinformowali stosownym pismem organ egzekucyjny w tym samym dniu. Pomimo powyższego faktu PINB wydał zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywien w celu przymuszenia. W ocenie skarżących wobec podjęcia konkretnych działań dotyczących rozbiórki opisanego budynku i wcześniejszego przedłożenia organowi egzekucyjnemu protokołu przeglądu budowlanego 5-letniego z dnia 24 stycznia 2018 r. i oceny stanu technicznego z dnia 23 kwietnia 2018 r., nakaz wykonania dodatkowych czynności – przeprowadzenia ponownej kontroli i sporządzenia ekspertyzy technicznej, , w sytuacji podjętej przez skarżących decyzji o rozbiórce, jest bezzasadny i naraża strony na dodatkowe nieuzasadnione koszty. Przedłożenie przez strony ekspertyzy technicznej budynku, w sytuacji podjętych przez nich działań administracyjnych dotyczących rozbiórki obiektu, nie wniesie do sprawy nic nowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając iż zarzuty skargi są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sąd nie podzielił stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę o bezzasadności zarzutów. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Grzywna w celu przymuszenia nie stanowi tzw. zaspokajającego środka egzekucyjnego (nie powoduje sama w sobie bezpośredniej realizacji obowiązku), gdyż jest to środek o charakterze przymuszającym, który wskutek dolegliwości natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Grzywna w celu przymuszenia - jak sugeruje sama jej nazwa, ma za zadanie wywarcie nacisku psychicznego na zobowiązanego (ma wpłynąć na jego wolę, chęć spełnienia obowiązku publicznoprawnego, niepieniężnego). Krąg adresatów, na który może być w drodze postanowienia nakładana grzywna w celu przymuszenia określa art. 119 § 1 i art. 120 u.p.e.a. Z treści art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika ogólna zasada, że taką grzywnę nakłada się na kwalifikowanego przez normy prawne zobowiązanego - bez względu na jego status prawny- którym może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna, a także jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Chodzi więc o wywarcie presji na właściwą osobę odpowiedzialną za wykonanie egzekwowanego obowiązku. Jednakże aby wszcząć postępowanie egzekucyjne, organ egzekucyjny obowiązany jest w trakcie postępowania wyjaśniającego przeanalizować okoliczności faktyczne sprawy, pod kątem istnienia konieczności wszczęcia takiego postępowania. W sprawie sporne jest czy w realiach niniejszej sprawy wystąpiła przesłanka wskazana w art. 6 § 1 u.p.e.a. Z ustaleń faktycznych dokonanych w niniejszej sprawie wynika w sposób jednoznaczny, że na skarżących ciąży obowiązek przeprowadzenia kontroli budynku socjalnego i sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny tego budynku. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Kluczową zatem kwestią jest ustalenie, czy zobowiązani uchylają się od nałożonego obowiązku. Zasadnie wskazał organ, że przepis art.6 § 1 u.p.e.a. zawiera zasadę obowiązkowego prowadzenia egzekucji, nie uwzględnił jednak faktu, że okoliczności faktyczne sprawy uległy zmianie, bowiem zobowiązani choć z opóźnieniem ale jednak podjęli konkretne działania związane z usunięciem stanu niezgodnego z prawem (wystąpili do właściwego organu ze zgłoszeniem rozbiórki tego obiektu), idąc niejako dalej w swoich działaniach niż wymagała tego decyzja nakładająca obowiązek kontroli obiektu i sporządzenia ekspertyzy celem wykonania na obiekcie prac budowlanych przywracających jego dobry stan techniczny. Warunkiem przystąpienia do egzekucji jest uchylanie się zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Rozważyć zatem należało, czy podnoszone przez skarżących w trakcie postępowania wyjaśniającego przed organem egzekucyjnym okoliczności, świadczą o uchylaniu się zobowiązanego od wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Zanim więc wierzyciel podejmie kroki zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, powinien wpierw ustalić, że rzeczywiście zaistniał stan faktyczny polegający na "uchylaniu się zobowiązanego od wykonania obowiązku". Zajmując stanowisko wobec tej kwestii zauważyć po pierwsze należy, że wskazana decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym na podstawie Rozdziału 6 –Utrzymanie obiektów budowlanych. ustawy Prawo budowlane. Decyzja o nałożeniu obowiązku jest tylko środkiem do celu, ma wskazać jakie prace budowlane ma wykonać właściciel aby substancja budynku była utrzymana w należytym stanie technicznym. Powstaje zatem pytanie, czy dowody przedstawione przez skarżącego, przy inicjującym postępowanie rozbiórkowe budynku (wniosku z dnia 10 września 2018 r.) potwierdzają fakt uchylania się zobowiązanego od wykonania nałożonego nań obowiązku rozumianego w sensie celowościowym a nie literalnym dotyczącym istoty sprawy – usunięcia zagrożenia budowlą w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie jest też bez znaczenia dla oceny tej sprawy fakt, że skarżący na poparcie swojej skargi odwołują się do okoliczności mających mieć znaczenie dla definitywnego wyeliminowania zagrożenia stanem budynku – jego rozbiórki. Ich działania posunęły się niejako do przodu. W ocenie Sądu rozpoznawanej sprawie nie do końca rozważono kwestię uchylania się od wykonania obowiązku przez skarżących, bowiem czynności przez nich podjęte zarówno przed Prezydentem W. (zgłoszenie rozbiórki obiektu), jak i przed organem egzekucyjnym (zgłoszenie tego faktu) świadczą o chęci końcowego załatwienia sprawy w jej całokształcie (rozbiórka obiektu). Ta okoliczność winna spowodować okresowe powstrzymanie się organu egzekucyjnego będącego jednocześnie wierzycielem od działań przymusowych, skoro istnieje wola zobowiązanych i podjęli konkretne działania zmierzające do rozwiązania problemu w sposób całkowity. Przyznać należy rację skarżącym, iż w tych okolicznościach nie jest zasadnym oczekiwanie organu na ekspertyzę stanu technicznego skoro właściciel podjął działania zmierzające do rozbiórki budynku. Czemu więc ma służyć wykonanie obowiązku w postaci sporządzenia ekspertyzy, skoro właściciele nie chcą remontować budynku lecz dokonać jego rozbiórki. W tych okolicznościach nałożenie bardzo wysokich grzywien ( w kwocie po 10 tys. zł. Na każdego zobowiązanego), których wysokość przekracza wartość sporządzenia ekspertyzy nie jest zasadna i nie zmierza bezpośrednio do wykonania obowiązku. Ponadto może okazać się że wykonanie ekspertyzy może już być całkowicie nieprzydatne. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnie art. 6 § 1 u.p.e.a. i rozważyć czy wystąpiły przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji zastosowania środka egzekucyjnego w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, uwzględniając aktualny stan faktyczny sprawy. Z pism procesowych kierowanych do Sądu wynika, że skarżący jednak sporządzili ekspertyzę a ponadto przystąpili do rozbiórki przedmiotowego budynku, uzyskując wcześniej decyzję – pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.