II SA/Wr 2782/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant : sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2005 roku sprawy ze skargi E. i L. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz E. i L. P. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 17 lipca 2003r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 25 maja 2003r., nr [...], nakazującą L. P. rozbiórkę wykonanego bez pozwolenia na budowę zadaszenia i drewnianej konstrukcji zabudowy tarasu budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. [...] nr [...] w O. (działka nr A km. Obręb [...]). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że wybudowany obiekt należy uznać za obiekt małej architektury, do którego zastosowanie powinny mieć przepisy art. 48 Prawa budowlanego, w jego brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 27 marca 2003r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ), nakazał rozbiórkę wykonanego bez odpowiedniego zgłoszenia zadaszenia i drewnianej konstrukcji zabudowy tarasu budynku mieszkalnego należącego do L. P. Organ ustalił, iż na przedmiotowym tarasie dobudowano do budynku mieszkalnego zadaszenie i częściową zabudowę o drewnianej konstrukcji. Wysokość konstrukcji zadaszenia wynosi 2,4 i 2,5 m. Konstrukcja jest ażurowa i wykonano ją ze słupków drewnianych o przekroju 90 x 90 mm, na wysokości 1,0 i 0,1 m od poziomu tarasu, usztywniono ją podłużnicami drewnianymi o przekroju 90 x 90 mm, pola pomiędzy przedłużnicami wypełniono szybami. Pokrycie dachu stanowi płyta falista mocowana do łat drewnianych wspartych na drewnianych krokwiach 75 x 90 mm, opartych na płatwiach. Płatwie połączono ze słupkami złączami śrubowymi z użyciem metalowych płaskowników, pozostałe połączenia wykonano z użyciem elementów metalowych i drewnianych. Całość konstrukcji przymocowano do tarasu metalowymi kołkami rozporowymi. Na wykonane roboty budowlane inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, nie dokonał też stosownego zgłoszenia. Według oświadczenia sąsiada, konstrukcję wykonano w całości w 2002r. Przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji uznał, iż L. P. wniósł obiekt małej architektury, do którego nie można zastosować art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na fakt, iż teren na którym znajduje się obiekt, nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie można dokonać oceny zgodności zabudowy z ustaleniami urbanistyczno-architektonicznymi. W odwołaniu od powyższej decyzji L. P. wniósł o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem art. art. 6, 7, 8, 9, 10 i 81 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że organ łamie zasady: praworządności, uwzględnienia z urzędu interesu państwowego, społecznego i obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej i czynnego udziału stron w postępowaniu. Ponadto skarżący podkreślił, że balustrada tarasu objęta była pozwoleniem na budowę domu mieszkalnego, a organ oparł się na twierdzeniach niewiarygodnego świadka. Wbrew twierdzeniu organu, nie powstało zadaszenie tarasu, lecz balustrada wraz z osłoną słoneczną. Odwołujący się nie pamięta, czy zadaszenie zgłoszono właściwemu organowi a dokumenty zostały zniszczone w czasie powodzi. Dodatkowo zarzucił, że akta są niekompletne a protokoły nieczytelne, natomiast w uzasadnieniu decyzji brakuje rzeczowego odniesienia się do jego argumentów. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji przyjął, że roboty budowlane wykonano w trybie tzw. samowoli budowlanej. Odmiennie jednak zakwalifikował prace jakie wykonał L. P. Uznał, że w omawianej sprawie winny mieć zastosowanie art. art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie art. 49 b tego Prawa. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., należy "poprowadzić postępowanie w kierunku umożliwienia Inwestorowi legalizacji przedmiotowego zadaszenia i zabudowy tarasu". Za konieczne uznano zbadanie, jakie dokumenty powinny być przedstawione przez L. P. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wyjaśniono, że skarżący zapoznawał się z materiałami zebranymi w sprawie a organ dopuścił i zbadał zgłoszone przez niego wnioski dowodowe. W rejestrze zgłoszeń robót budowlanych nie figuruje zgłoszenie L. P., natomiast z wyjaśnień Urzędu Miasta [...] wynika, że nie odnotowano wpływu listu poleconego, na który powołuje się strona. Dodatkowo podkreślono, że w toku postępowania skarżący udzielał sprzecznych informacji, bowiem raz mówił, że sporne roboty wykonano zgodnie z projektem budowlanym, innym razem, że zgłosił zamiar ich wykonania w piśmie z dnia 30 kwietnia 1998r. Okazane w urzędzie potwierdzenie nadania przesyłki wskazuje, zgodnie z adnotacją poczynioną przez nadawcę, że dotyczyło ono ogrodzenia. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, E. i L. P. podnieśli, iż w postępowaniu administracyjnym rażąco naruszono prawo, "w szczególności zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść oskarżonych oraz art. art. 6, 7, 8, 9, 11, 80,81, szczególnie 10 k.p.a." Wnieśli o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, by mogli w pełni i w sposób czynny korzystać ze swych praw. Złożyli także wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż łamiąc przepisy procedury administracyjnej, organy dokonały interpretacji wszelkich niejasności na niekorzyść skarżących. Nie można zgodzić się z taką wykładnią art. 10 k.p.a., zgodnie z którą strona postępowania winna codziennie udawać się do urzędu, by dowiedzieć się czy postępowanie zbliża się do końca i czy już należy zapoznać się z całością akt w celu końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Powyższe nieprawidłowości potwierdza chociażby notatka z dnia 18 listopada 2003r. Takie działanie organu narusza dyspozycję art. 8, 9, 10, 11 i 81 k.p.a. Ponadto skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem, iż wykonano zadaszenie i zabudowę tarasu, gdyż w istocie jest to osłona słoneczna i balustrada, które łącznie z budynkiem zgłoszono do użytkowania w 1987r. Obecnie, po wykafelkowaniu tarasu, odremontowana balustrada wraz z osłoną słoneczną zostały ponownie zamontowane na tarasie. Tych okoliczności nie uwzględniły organy. Kolejne zarzuty skargi dotyczyły nieczytelnych protokołów i braku spisu akt, co sprawiało trudności w zapoznaniu się z aktami sprawy i powodowało, że akta były dekompletowane. Za oczywistą nieprawdę uznano twierdzenie o tym, że budynek został oddany do użytku w 1999r., skoro faktycznie nastąpiło to w 1987r. Wskazano również na kilka sytuacji jakie miały miejsce w przeszłości, a które potwierdzają ułomność rejestrów prowadzonych przez Urząd Miasta [...]. Odpowiadając na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie. Organ argumentował, iż powziął wiele wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, natomiast podjęcie decyzji merytorycznej, związanej z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, rażąco naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, a tym samym pozbawiłby strony uprawnień do obrony swych praw. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 marca 2005r., sygn. akt II SA/Wr 2782/03, odmówiono wstrzymania wykonania decyzji. W trakcie rozprawy sądowej L. P. podtrzymał wnioski i argumenty przedstawione w skardze oraz w odwołaniu. Jego zdaniem, decyzja z dnia 8 lutego 1982r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego obejmowała również wybudowanie barierki na tarasie, a dowód nadania przesyłki, który przedstawił organowi, dotyczył zgłoszenia wykonania zadaszenia. Ponadto powtórzył zarzuty dotyczące wadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę. Zaprzeczył jakoby w toczącym się postępowaniu skarżący nie miał możliwości zapoznania się z aktami, czy też, by doszło do wyłączania dokumentów z akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), zwanej dalej p.s.a. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z wszystkimi jej argumentami można się zgodzić. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika obowiązek ustalenia czy podjęto ją w zgodzie z przepisami prawa materialnego i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, którą Sąd objął kontrolą w oparciu o przepis art. 135 p.s.a., wydano z naruszeniem przepisów prawa. Przede wszystkim podnieść trzeba, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie dowodowe nie doprowadziło do ustalenia, w sposób niewątpliwy, stanu faktycznego sprawy, od którego zależy prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. W tym zakresie Sąd zauważył szereg błędów, które nie pozwalają na przyjęcie stanowiska, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia oparto na ustaleniach poczynionych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej ( art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a. ). Realizację zasady prawy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Wedle art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem dowodu są zatem fakty, mające znaczenie dla sprawy, czyli dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, wprowadzoną w art. 80 k.p.a., w myśl którego organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W nauce prawa podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i przede wszystkim opierać się na zebranym materiale dowodowym i na wszechstronnej ocenie dowodów, a nadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów dla toczącej się sprawy (patrz B. Adamiak: Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym "Acta Universitatis Wratislaviensis" nr 922, Prawo CL III,1998r., str. 8). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, co do zakresu oraz rodzaju robót wykonanych przez L. P. Z protokołu dokonanych przez organ pierwszej instancji oględzin dowiadujemy się, że taras budynku należącego do skarżących został samowolnie zabudowany drewnianą konstrukcją wraz z zadaszeniem, natomiast z zeznania świadka – J. M. wynika, że zadaszenie zostało wykonane w 2002r. Orzekające w sprawie organy, bez wskazania konkretnych powodów, nie uwzględniły wyjaśnień inwestora, który w trakcie całego postępowania podnosił, że sporna konstrukcja istniała już wcześniej, a w 2002r. została odremontowana ( z małymi przeróbkami ) i ponownie przytwierdzona do płyty tarasu. Skarżący wskazali również, że barierka zabezpieczająca taras objęta była pozwoleniem na budowę i istniała od czasu oddania budynku do użytku, natomiast przed wykonaniem osłony słonecznej na tarasie, co nastąpiło w terminie późniejszym, dokonano stosownego zgłoszenia. Organy obu instancji nie podały rzeczowych powodów, dla których odmówiły wiarygodności twierdzeniom L. P. Oparły się wyłącznie na zeznaniu jednego świadka, mimo iż skarżący zgłaszał fakt pozostawania ze świadkiem ( sąsiadem ) w konflikcie. Zresztą pamiętać też trzeba, że J. M. nie wypowiadał się na temat istnienia zabudowy tarasu przed rokiem 2002, stwierdził jedynie, że w tym właśnie roku wykonano zadaszenie. Powstaje więc pytanie, na których dowodach oparły się organy, prowadząc postępowanie także w sprawie samowolnej zabudowy tarasu drewnianą konstrukcją. W tych warunkach trudno przyjąć, iż dokonano prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu, zbyt pochopnie przyjęto, że doszło do samowolnego wykonania zabudowy tarasu wraz z jego zadaszeniem. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości, zatem konieczne jest jego uzupełnienie dalszymi dowodami, w tym zeznaniami dodatkowych świadków. Niewyjaśnienie w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy to nie jedyne uchybienie, którego dopuściły się organy pierwszej i drugiej instancji. Kolejny zarzut jaki należy postawić wydanym w sprawie rozstrzygnięciom dotyczy ich wadliwego uzasadnienia. Ogólnikowość i powierzchowność przedstawienia podstawy prawnej obu decyzji nie mieści się w standardach postępowania administracyjnego, wyznaczonych m.in. przez art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Podczas dwukrotnego rozpoznawania sprawy, bazując praktycznie na tym samym materiale dowodowym sprawy, zmieniono kwalifikację robót przeprowadzonych przez L. P., przy czym organy w ogóle nie uzasadniły zastosowanych norm prawa, nie przedstawiły ich wykładni w powiązaniu z ustaleniami stanu faktycznego. W decyzji z dnia 17 lipca 2003r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uznał, iż doszło do wybudowania obiektu małej architektury, z kolei w zaskarżonej decyzji przyjął, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostały roboty budowlane, do których zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm), zwanej dalej Prawo budowlane. Organ odwoławczy nie wskazał powodów, dla których zmienił swe wcześniejsze stanowisko, nie przytoczył też żadnych argumentów przemawiających za uznaniem, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi określonymi w art. 50 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, powodem uchylenia decyzji pierwszej instancji nie była więc potrzeba uzupełnienia w znacznej części postępowania wyjaśniającego. Organ drugiej instancji musiał uznać, że materiał dowodowy jest pełny, skoro wyraził pogląd prawny w kwestii charakteru wykonanych prac. Wyraźnie stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wadliwie zastosował art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, widział też potrzebę zbadania przez organ, jakie dokumenty powinny być przedstawione przez inwestora w celu ewentualnej legalizacji samowoli wykonanych robót budowlanych. Z uwagi na poważne braki postępowania dowodowego, wyrażone przez organ odwoławczy stanowisko prawne należy uznać za przedwczesne. Z tego też powodu, Sąd nie może dokonać oceny jego prawidłowości. Wyjaśnienie stanu faktycznego ma w rozpatrywanej sprawie pierwszorzędne znaczenie, gdyż od ustaleń dotyczących zakresu i charakteru przeprowadzonych prac będzie zależał wybór prawidłowej podstawy prawnej. Na tym etapie sprawy, z powodów przedstawionych wyżej, przedwczesnym byłoby również wypowiadanie się co do wykonania spornych prac w warunkach tzw. samowoli budowlanej. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań Sądu. Orzeczenie w punkcie drugim i trzecim wyroku oparto o art. 152 p.s.a. oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm ) w związku z art. 97 § 2 cyt wyżej ustawy Przepisy wprowadzające (...).