II SA/Wr 279/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2007 r. przy udziale - na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 6 marca 2007r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: Sygn. akt II SA/Wr 279/07 POSTANOWIENIE Dnia 18 czerwca 2007 r. odrzucić skargę. E. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 6 marca 2007 r. ([...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji Liniowych Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. z dnia 8 sierpnia 2005 r., Nr [...], w sprawie ustalenia - na rzecz A Sp. z o. o. - lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej A, przewidzianej do realizacji przy ul. S. J. [...] we W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej odrzucenie ze względu na niewyczerpanie - przed wniesieniem skargi do Sądu - środków zaskarżenia. Kolegium wskazało, że po dręczeniu decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, w dniu 13 kwietnia 2007 r. złożył on pismo określone jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym zażądał zapoznania się przez Kolegium z obowiązującymi przepisami i składanymi przez niego pismami oraz rozpatrzenia "kwestii fundamentalnej: budowa stacji bazowej nie jest inwestycją celu publicznego". Następnie w dniu 27 kwietnia 2007r. E. Z. osobiście złożył w siedzibie organu przedmiotową skargę. Wobec tego Kolegium wezwało skarżącego do wyjaśnienia, czy jego pismo z dnia 13 kwietnia 2007r. należy traktować zgodnie z podanym w nim określeniu, czy też jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 6 marca 2007 r. Organ wyjaśnił również, że do dnia złożenia odpowiedzi na skargę, nie otrzymał w tej kwestii odpowiedzi. W jego ocenie jednak, niezależnie od tego jaki jest rzeczywisty charakter pisma skarżącego, nie zmienia to faktu, że wniósł on skargę do WSA nie wyczerpując - w sposób wskazany w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - środków zaskarżenia. Nawet bowiem jeżeli przyjąć, że podanie skarżącego jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, to przedmiotem skargi jest decyzja znajdująca się w toku weryfikacji instancyjnej. W piśmie procesowym datowanym na dzień 3 czerwca 2007 r. skarżący odnosząc się do odpowiedzi organu na jego skargę wyjaśnił, że wcześniej składał już skargi na decyzję Kolegium o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz na Sygn. akt II SA/Wr 279/07 postanowienie tego organu o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - obie skargi jednak zostały odrzucone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Zauważył, że przypadku postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium pouczyło go, że od decyzji wydanej w drugiej instancji nie przysługuje odwołanie ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale jedynie skarga do sądu administracyjnego. Natomiast w decyzji będącej przedmiotem niniejszej skargi Kolegium zawarło pouczenie, że stronie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Zdaniem skarżącego "proponowanie mu w decyzji SKO z dnia 6 marca 2007 r. złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest "pułapką", gdyż ucieknie termin do złożenia skargi do WSA". Skarżący oświadczył również, że odpowiedział na pismo Kolegium z dnia 11 maja 2007 r. na dowód czego dołączył kserokopie pierwszej strony odpowiedzi. Podkreślił też, że nikogo w Kolegium nie interesuje merytoryczne zbadanie sprawy i orzeczenie, czy zamierzona inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej orzekając między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z kolei przepis art. 52 §1 przywołanej ustawy stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Spraw Obywatelskich. Przytoczony przepis niewątpliwie określa związek pomiędzy postępowaniem administracyjnym, obejmującym akty lub czynności, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowadministracyjnym. Wynika z niego, że postępowanie sądowadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było bowiem aby sądy administracyjne kontrolowały decyzje administracyjne, które stały się decyzjami ostatecznymi, po wyczerpaniu toku instancji. Skarga do sądu administracyjnego nie może być środkiem konkurencyjnym dla normalnych środków odwoławczych przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym. Tym samym postępowanie sądowadministracyjne nie może być wszczęte jeżeli nie zostały Sygn. akt II SA/Wr 279/07 wyczerpane środki zaskarżenia, przysługujące stronie w postępowaniu administracyjnym. Powyższe znajduje potwierdzenie w art. 52 § 2 przywołanego wcześniej aktu, zgodnie z którym, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zawarty w tym przepisie warunek nie zostanie spełniony zarówno w przypadku, gdy strona wniesie skargę do sądu administracyjnego na wydaną w toku instancji decyzję administracyjną nie składając wcześniej odwołania od decyzji lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również, gdy strona złoży skargę przed rozpoznaniem przez organ administracyjny wniesionego przez nią środka zaskarżenia (odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez E. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. podjęta w nadzwyczajnym trybie postępowania zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta W., która uzyskała już przymiot ostateczności. Wyjaśnić zatem należy, że decyzja podejmowana w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jest decyzją wydaną w nowej sprawie administracyjnej i wobec tego podlega weryfikacji w toku instancji a następnie zaskarżeniu do sądu administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck. Warszawa 2005, s. 745). Z lektury akt sprawy wynika, że Kolegium po rozpatrzeniu wniosku E. Z. podjęło decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia 8 sierpnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzję tę należało zatem uznać za decyzję podjętą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej instancji, a to oznacza, ze zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. stronom niezadowolonym z takiej decyzji przysługiwało - nie odwołanie - lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące odwołań. Wobec zarzutów stawionych w piśmie polemizującym z odpowiedzią na skargę, należy wyjaśnić skarżącemu, że postępowanie administracyjne - co słusznie podkreśla - jest postępowaniem dwuinstancyjnym. W zwykłym toku instancji od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia. W sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji organem takim jest samorządowe kolegium odwoławcze. Po wydaniu przez ten organ decyzji Sygn. akt II SA/Wr 279/07 w postępowaniu odwoławczym w zwykłym toku instancji, strona może skorzystać z prawa wniesienia na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego. Sytuacja kształtuje się jednak nieco inaczej jeżeli postępowanie toczy się w nadzwyczajnym trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wówczas organem właściwym do pojęcia orzeczenia jest organ wyższego stopnia nad organem który wydał kwestionowaną decyzję. W przypadku decyzji lokalizacyjnej - samorządowe kolegium odwoławcze. W takim postępowaniu organ wyższego stopnia działa zatem jako organ pierwszej instancji. Stronie od podjętej w tym trybie decyzji przysługuje -zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - środek zaskarżenia. Po myśli art. 127 § 3 k.p.a. środkiem tym jest - jeżeli decyzja w pierwszej instancji została podjęta przez kolegium - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodać należy, że środek ten tym się różni od odwołania, że rozpatrywany jest przez ten sam organ który wydał zaskarżoną decyzję. W zaskarżonej decyzji Kolegium pouczyło stronę o przysługującym jej środku zaskarżenia. Pouczenie to otwierało skarżącemu drogę do weryfikacji decyzji w trybie instancyjnym a następnie w postępowaniu sądowadministracyjnym. Dopiero bowiem po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu przez Kolegium decyzji rozpatrującej tenże wniosek, stronie przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. W sprawie bezsporne jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze do dnia wniesienia do sądu niniejszej skargi nie wydało żadnej decyzji w przedmiocie rozpatrzenie ewentualnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezależnie więc od tego, jak zostanie rozstrzygnięta przez ten organ - po uprzednich wyjaśnieniach strony - kwestia kwalifikacji pisma skarżącego datowanego na dzień 8 kwietnia 2007 r., oznaczonego jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uznać należy, że w chwili wniesienia niniejszej skargi nie został wyczerpany przysługujący stronie w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia. Przedmiotem skargi kierowanej do Sądu jest bowiem decyzja, która nie została poddana weryfikacji w trybie postępowania instancyjnego określonego w art. 127 § 3 k.p.a. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych należało uznać, że niniejsza skarga - jako co najmniej przedwczesna - podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.