II SA/Wr 279/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...] III 2021 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia E. P. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] II 2021 r. ([...]) odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ewidencyjnej [...], przy ulicy [...] w S. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, SKO stwierdziło zasadność zastosowania przez organ I instancji art. 61a § 1 kpa, albowiem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego uzasadniona była jego niedopuszczalnością. Skarżący bowiem domagał się wydania na jego rzecz decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu działki [...], przy ulicy [...] w S. Nieruchomość ta objęta jest zaś postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy S. z dnia [...] V 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. z wyłączeniem obszaru miasta (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r., poz. [...]) dalej jako "mpzp". Według zaś art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 296, z późn. zm.) – dalej jako "upzp", ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z powołanych przepisów, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje lokalizację inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko i wyłącznie w przypadkach, gdy dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy dla terenu obowiązuje plan miejscowy wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o warunkach jest więc niedopuszczalne. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie postanowienia SKO jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organów do wydania decyzji określonej treści oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 upzp poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uznaniem, że ustalenia mpzp zawarte w § 386 są prawidłowe, podczas gdy są istotnie sprzeczne z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy; 2) art. 9 ust. 4 upzp, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie rozbieżności pomiędzy obowiązującym mpzp, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia [...] IV 2010 r., podczas gdy z przepisu tego wynika, iż studium jest wiążące dla organów gminy; 3) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez niepodjęcie przez organ administracyjny wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechania przez organ wyjaśnienia, jaki charakter ma działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.; 4) art. 61a kpa, poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 61a kpa; 5) art. 8 i art. 107 § 3 kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów; 6) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia wydanego przez organ I instancji w sytuacji, gdy było ono wadliwe. W uzasadnieniu skargi skarżący umotywował zarzuty podkreślając w szczególności sprzeczność mpzp w zakresie dotyczącym jego nieruchomości z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej S. z [...] IV 2010 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. – dalej jako "Studium". O ile bowiem według mpzp jego nieruchomość przeznaczona jest na cele sadów lub ogrodów (symbol RO7" o tyle według Studium jest to nieruchomość zakwalifikowana jako obszar funkcjonalny mieszkaniowy (symbol MN). Tymczasem mpzp musi spełniać warunek zgodności ze Studium. Skarżący wyjaśnił, że zwracał się do gminy o zmianę zapisów mpzp, jednak nie doczekał się reakcji. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte m.in. w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego, w oparciu o które miałaby zostać wydana decyzja, wykluczają w zaistniałych okolicznościach sprawy możliwość jej wydania. Tak też jest w kontrolowanej sprawie. Bezspornie nieruchomość, której dotyczy wniosek skarżącego o wydanie warunków zabudowy, objęta jest postanowieniem mpzp. Zaś dla terenów, na których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu, nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie wskazało SKO wynika to jednoznacznie z treści art. 4 ust. 2 upzp. Zgodnie z tym przepisem, "w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Potwierdza to zresztą treść art. 59 ust. 1 upzp, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu "w przypadku braku planu miejscowego", polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W konsekwencji w sprawie wystąpiła niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w formie decyzji, tak więc zasadnie SKO, działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postepowania administracyjnego. Podkreślić należy, że w zaskarżonym postanowieniu organy nie przeprowadzały oceny prawidłowości postanowień mpzp. Organy nie mogły więc naruszyć art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 upzp, albowiem regulują one kwestię warunków jakie musi spełniać uchwała w sprawie planu miejscowego. W szczególności dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącego różnica pomiędzy funkcją jego nieruchomości określoną w mpzp a kierunkiem zagospodarowania przyjętym w Studium. Skarżący określa tę różnicę jako "niezgodność" i wskazuje na naruszenie art. 9 ust. 4 upzp, według którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Sąd zwraca jednak uwagę, że Studium uchwalone zostało dopiero kilka lat po wejściu w życie mpzp. Przy sporządzeniu planu miejscowego wiąże zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w chwili sporządzania planu miejscowego. Studium uchwalone po wejściu w życie planu miejscowego nie może więc stanowić podstawy do kwestionowania postanowień planu miejscowego z powołaniem się na art. 9 ust. 4 upzp. Sąd nie dopatrzył się również w zaskarżonym postanowieniu naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Zakres okoliczności faktycznych ustalonych przez organy był wystarczający do wydania postanowienia z art. 61a § 1 kpa. Także uzasadnienie orzeczenia SKO nie budzi zastrzeżeń pod kątem formalnoprawnym. Zawiera ono wszystkie elementy treściowe określone w art. 124 § 2 kpa, obejmujące okoliczności natury faktycznej jak i prawnej. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.