II SA/Wr 279/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. M. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2026 r. Nr 249/2026 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 10 marca 2026 r. Nr 249/2026, po rozpatrzeniu odwołania K. N. i W. U. (dalej "odwołujący"), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej "K.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.; dalej "Pr.bud.") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia 28 listopada 2025 r. Nr 36/2025, którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy drogi na działce nr [...], obręb B., jednostka J. - obszar wiejski, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego (s.1-3), a następnie powołując się na przepisy art. 105 § 1 K.p.a. oraz szeroko przytaczając wywody zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej (s. 4-5), wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż na działce nr [...] oraz [...] wykonano utwardzony dojazd do 3 budynków, które są realizowane na podstawie decyzji Starosty Oławskiego z dnia 22 października 2021 r. nr 1023/2021. Dojazd ten został wykonany z tłucznia, a jego wymiary wynoszą ok. 5,37 m (szerokość) i ok. 356 m (długość). Jest on zabezpieczony obrzeżami betonowymi (krawężnikami). Wjazd na działkę nr [...] zabezpieczono szlabanem. Utwardzenie doprowadzone jest do placu budowy i nie obsługuje innych obiektów. Na dojeździe w miejscu przecięcia z rowem (dz. nr [...] AM-[...]) wykonano przepust o średnicy 1 m i szerokości 8 m. Po wnikliwej analizie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego DWINB stwierdził, że jej zakres nie obejmował wykonania drogi dojazdowej, o czym świadczy zapis "projekt według odrębnego opracowania" (s. 17 projektu budowlanego oraz rysunek "Projekt zagospodarowania terenu"). W świetle tych zapisów należałoby więc przyjąć, że zamiarem inwestora było wykonanie drogi dojazdowej (obiektu o charakterze stałym), a nie – jak PINB uznał – obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 21 Pr.bud. Następnie przywołując treść powyższego przepisu, przytaczając stanowiska zaprezentowane w orzecznictwie i doktrynie (odnoszące się do określenia "tymczasowego obiektu budowlanego"), a także dokonując kwalifikacji budowy przedmiotowej drogi, organ drugiej instancji wskazał, że art. 29 ust. 2 pkt 21 Pr.bud. dotyczy obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia tylko wówczas, gdy jedynym przeznaczeniem tego obiektu ma być wyłącznie "obsługa" zamierzonej budowy. Jedynym celem tego wyłączenia jest bowiem umożliwienie wykonywanie określonych robót budowlanych. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera rozważań w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego nie jest wystarczające twierdzenie organu pierwszej instancji, iż "dopóki trwają roboty budowlane realizowane na podstawie decyzji nr 1023/2021 wydanej przez Starostę Oławskiego z dnia 22 października 2021 r. - nie mamy do czynienia z drogą wybudowaną bez pozwolenia na budowę, a z dojazdem do budowy". Przeczy temu chociażby projekt budowlany, w którym wprost wymieniono drogę dojazdową, która miała zostać opracowana w ramach odrębnego projektu. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem, że przed zakończeniem budowy realizowanej na podstawie ww. decyzji nr 1023/2021 inwestor będzie mógł złożyć dokumenty w celu uzyskania pozwolenia na budowę drogi. Zgodnie z art. 37a ust. 1 Pr.bud., inwestor może, przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr.bud., lub przed upływem 2 lat, w przypadku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 30a Pr.bud. Oznacza to, że prawodawca nie przewidział możliwości przekwalifikowania tymczasowego obiektu budowlanego w obiekt nieposiadający takiego charakteru, a zwłaszcza nie dotyczy to obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 21 Pr.bud. Ponadto, pominięto okoliczność, że utwardzona nawierzchnia znajduje się nie tylko na działce nr [...], lecz też na nr [...], a na działce nr [...] wykonano przepust. Po analizie map na geoportalu można powiedzieć, iż wykonane nawierzchnie na ww. działkach łączą się w jedną całość, uzyskując w ten sposób dostęp do drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr [...]. W związku z tym DWINB wskazał, że ich zakres wychodzi znacząco poza obszar placu budowy. Natomiast pojęcie obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych położonego na terenie budowy nie może być interpretowane rozszerzająco. Skorzystanie z geoportalu przez organ wskazuje także na podział działki nr [...], a zatem mogło dojść do zmiany kręgu stron postępowania na skutek tego podziału. Mając na uwadze zawartą w odwołaniu informację, organ stwierdził również, że PINB winien był uwzględnić okoliczność, iż przed Burmistrzem J. toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszo-jezdnego, który ma stanowić przedłużenie drogi stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Zgodnie z twierdzeniem pełnomocnika stron w złożonym wniosku inwestor wprost wskazał, że przedmiotowa droga nie ma charakteru pomocniczego do budowy, a stanowi pełnoprawny dojazd zapewniający dostęp do drogi publicznej. Biorąc pod uwagę całokształt poczynionych ustaleń, DWINB nie podzielił wywodów organu pierwszej instancji, że sporny obiekt zalicza się do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 21 Pr.bud. zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ służy jako obiekt wykorzystywany przy budowie domu. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB – stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – powinien podjąć działania i czynności procesowe zmierzające do realizacji nakazu podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł W. M. (dalej "skarżący", "inwestor"), zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie polegające na oparciu decyzji o stan faktyczny, który nie ma miejsca i mógłby zaistnieć dopiero w przyszłości, tj.: 1) nieuzasadnionym przyjęciu, że zrealizowane utwardzenie terenu nie jest przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, 2) podważanie tymczasowego charakteru obiektu, pomimo że inwestor nigdy nie zaprzeczał, że planuje użytkować obiekt w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, 3) nieznajdujące podstaw założenie, że skoro utwardzenie jest technologicznie przystosowane do obsługi ciężkiego sprzętu, to inwestor planuje użytkować obiekt na tyle długo, że utraci on przeznaczenie do czasowego używania, 4) bezzasadne przyjęcie, że inwestor nie respektuje celu, dla którego zrealizowany obiekt został zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, 5) wydanie zaskarżonej decyzji, jakby budowa była już zrealizowana a inwestor korzystał z tymczasowego obiektu jako stałej drogi dojazdowej do budynków, 6) nieuzasadnione przyjęcie, że skoro w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 22 października 2021 r. nr 1023/2021 droga dojazdowa została wyłączona do odrębnego opracowania, to inwestor nie zlikwiduje obecnej drogi dojazdowej i nie złoży w tym zakresie wniosku o pozwolenie na budowę, 7) niepoparte faktami założenie, że zamiarem inwestora jest przekwalifikowanie tymczasowego obiektu budowlanego na obiekt nieposiadający takiego charakteru, 8) nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie znaczenie mają toczące się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Przenosząc natomiast rozważania wynikające z przytoczonych orzeczeń sądów administracyjnych na grunt niniejszej sprawy, skarżący stwierdził, że DWINB dopuścił się rażącego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., wykreowując potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego w oparciu o stan faktyczny, który nie istnieje, a który w subiektywnym przekonaniu organu mógłby wystąpić dopiero w nieokreślonej przyszłości. Organ drugiej instancji, zamiast rzetelnej oceny legalności zrealizowanego obiektu tymczasowego, podjął próbę antycypowania przyszłych naruszeń, co stanowi niedopuszczalną formę "ucieczki" od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, mnożąc zaś wątpliwości niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia, uchylił się od obowiązku merytorycznej kontroli decyzji PINB. Wobec braku realnej konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, decyzja kasacyjna winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W dalszej części skargi skarżący dokonał interpretacji charakteru wykonanego obiektu, odniósł się do zamiarów inwestora oraz do podnoszonej przez organ odwoławczy kwestii toczącego się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszo-jezdnego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, podjętą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał, że sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zakres dopuszczalnej kontroli w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny wyznacza powołany wyżej art. 64e P.p.s.a. Wynika z niego, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Co istotne, rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Tym samym P.p.s.a. wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania art. 138 § 2a K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia objętego sprzeciwem, sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania. Podsumowując, Sąd rozpoznając wniesiony sprzeciw, ograniczył się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. W tym miejscu należy zatem zwrócić uwagę na przesłanki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia wymaga również to, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. konstytuuje zatem dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. "Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, drugą natomiast – wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zdaniu 1 art. 138 § 2 K.p.a. chodzi zatem o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania" (J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a., [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, [red.] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Odnosząc powyższe uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję, w ogóle nie wykazał zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., kwestionując ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonaną przez organ pierwszej instancji i dokonując samemu przede wszystkim kwalifikacji przedmiotowej budowy drogi w kontekście przede wszystkim art. 29 ust. 2 pkt 21 Pr.bud. Zabrakło zatem zarówno wskazania do naruszenia przez PINB jakich przepisów postępowania doszło, jak i wskazania koniecznego zakresu sprawy, którego wyjaśnienie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Braki jedynie w zakresie uzasadnienia i niedociągnięcia dotyczące wyjaśnienia zasadności przesłanek podjętego przez PINB rozstrzygnięcia nie mogą stanowić – w ocenie Sądu – podstawy do stwierdzenia, że DWINB wykazał spełnienie pierwszej z przesłanek zastosowania art. 138 K.p.a., zwłaszcza, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie odmienna ocena stanu faktycznego, która w istocie powinna doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ drugiej instancji nie wskazał przy tym na żadne dowody, które organ pierwszej instancji miałby przeprowadzić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a wręcz dokonał kategorycznej oceny stanu faktycznego w oparciu – jak się wydaje ze uzasadnienia zaskarżonej decyzji – całościowo zebranego materiału dowodowego, w tym szczegółowo analizując charakter inwestycji i treść pozwolenia na budowę, oceniając zamiary inwestora oraz i zwracając uwagę na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Co przy tym dodatkowo jest istotne, przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z treścią art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Tak sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. DWINB nie wskazał bowiem zarówno na żadne naruszenia procesowe, których dopuściłby się organ pierwszej instancji, ani na żadne braki postępowania wyjaśniającego. To zaś prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia powyższych przepisów i to w sposób mający istotny wpływ na wynika sprawy. Same braki w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji i odmienna ocena zebranego materiału dowodowego – bez wskazania na konieczność jego uzupełninia w znacznym zakresie – nie daje podstawy do podjęcia decyzji kasatoryjnej zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślenia w tym miejscu nadto wymaga, że podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów K.p.a. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Jeżeli natomiast ocena ta jest odmienna, organ odwoławczy, przy braku wskazania na jakiekolwiek mankamenty postępowania dowodowego, nie może się uchylić od merytorycznego rozpoznania sprawy. A taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Na marginesie należy jeszcze wskazać, że zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy powołując się na geoportal, wskazał, że doszło do podziału działki nr [...], a zatem mogło dojść do zmiany kręgu stron postępowania. Zdaniem Sądu, ta okoliczność bez przedstawienia jakichkolwiek innych dowodów w tym zakresie i głębszej analizy, zwłaszcza gdy uwzględni się braki w zakresie wykazania przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., nie może stanowić podstawy cofnięcia sprawy do ponownego rozpoznaniu do organu pierwszej instancji. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie DWINB wskazując jedynie na możliwość zmiany kręgu stron postępowania, naruszył powyższe przepisy procedury administracyjnej, co w konsekwencji również narusza przepisy art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając powyższe – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Przy czym, Sąd ograniczony zakresem badania legalności decyzji kasacyjnej wynikającym z art. 64e P.p.s.a., nie dokonał oceny kwalifikacji przedmiotowej drogi, stanowić ona bowiem będzie przedmiot rozważań organu odwoławczego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w jej całokształcie, a w dalszej konsekwencji ewentualnych naruszeń prawa materialnego w tym zakresie. Powyższe obligowało do wyeliminowana z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 w związku z art. 205 § 2, art. 211, art. 212 § 1 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 100 zł), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.; 480 zł) i art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 i pkt IV Załącznika do ustawy z dnia 6 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.; 17 zł).