II SA/Wr 280/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Julia Szczygielska WSA Anna Siedlecka Protokolant: Agnieszka Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budownictwa, Usług i Handlu "A" Spółki z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...]Nr [...]Prezydent W., powołując się na art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 kpa, odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Budownictwa, Usług i Handlu "A" Spółki z o.o. z siedzibą we W. dla zamierzenia budowlanego polegającego na: - budowie domów mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości do 3 kondygnacji z poddaszem użytkowym oraz garażami w przyziemiu, - budowie domów mieszkalnych jednorodzinnych w układzie szeregowym o wysokości 2 kondygnacji z poddaszem użytkowym oraz garażami w przyziemiu, - budowie budynku przeznaczonego na obiekt rekreacyjny z placem zabaw, - budowie niezbędnej infrastruktury technicznej, planowanego przy ul. S., obręb M. W., [...], działka nr [...]i [...], ze względu na brak zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że konfrontacja zamierzeń inwestycyjnych skarżącej Spółki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, iż są one sprzeczne z tym planem. Projektowana zabudowa znajduje się bowiem na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] i przeznaczonym w funkcji podstawowej pod usługi rzemiosła z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, w funkcji uzupełniającej pod inne rodzaje usług (handel, gastronomia), parkingi, zieleń towarzyszącą, a w funkcji dopuszczalnej jako adaptacji istniejących obiektów, urządzeń lub funkcji pod pojedyncze obiekty mieszkaniowe oraz mieszkania funkcyjne dla rzemieślników. Prezydent W. stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie domów mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych nie może być zrealizowana, gdyż funkcja mieszkalna jest jedynie dopuszczalna na tym terenie jako funkcja towarzysząca usługom rzemiosła i plan nie przewiduje samodzielnej zabudowy mieszkaniowej. Organ I instancji wskazał, że ponieważ uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...]Nr [...]Gmina W. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części W., niniejsze rozstrzygnięcie podjęto w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 1988 r. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji strona skarżąca Przedsiębiorstwo Budownictwa. Usług i Handlu "A" Spółka z o.o. z siedzibą we W. podniosła, że istniejące zagospodarowanie terenów sąsiadujących z obszarem planowanego zainwestowania nie odbiega od projektowanej zabudowy, gdyż teren ten zabudowany jest dwu i trzykondygnacyjnymi budynkami jedno i wielorodzinnymi. Spółka podkreśliła, że brak zgody na realizację jej zamierzeń inwestycyjnych G. P.– strony postępowania administracyjnego – nie może mieć znaczenia w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...]Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ponieważ postępowania wszczęte wnioskiem inwestora nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem w tym postępowaniu obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślając, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonego przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr [...]z dnia [...]. W planie tym teren zainwestowania położony jest na obszarze oznaczonym symbolem [...]. Potwierdzając ustalenia organu I instancji co do przeznaczenia tego terenu w funkcji podstawowej, uzupełniającej i dopuszczalnej, Kolegium stwierdziło, iż planowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu. Ustalenia planu nie przewidują bowiem w funkcji podstawowej lokalizacji obiektów budowlanych z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe i rekreację. Omawiana funkcja umożliwia zagospodarowanie terenu jedynie dla usług rzemiosła z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej. Ten zapis wyklucza posadowienie obiektów ujętych we wniosku inwestora, gdyż ich charakter nie wskazuje na zamiar lokowania budynków służących prowadzeniu działalności usługowo-rzemieślniczej z ewentualną funkcją mieszkaniową, stanowiącą tylko uzupełnienie dla usług rzemiosła. W opinii organu II instancji zapisy planu odnoszące się do funkcji uzupełniającej i dopuszczalnej również wykluczają realizację omawianego zamierzenia budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium podniosło, że wskazywany sposób istniejącego zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem planowanego zainwestowania nie ma znaczenia w świetle art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując, że według art. 46a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłaby nieważna, organ odwoławczy stwierdził, iż czynne uczestnictwo stron, w tym G. P., nie było przesłanką wydania decyzji odmownej. Na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo Budownictwa. Usług i Handlu "A" Spółka z o.o. z siedzibą we W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca decyzji tej zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nieprzyjęcie, że w niniejszej sprawie nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na fakt, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącego jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego jest sprzeczne z planem oraz poprzez błędne zastosowanie art. 46a ust. 1 pkt 1 i przyjęcie, że wydanie dla skarżącego pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byłoby sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzja taka byłaby nieważna. Wskazując na powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarzonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka "A" wywodziła, że naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miałoby miejsce jedynie wówczas, gdyby plan ten w ogóle nie dopuszczał na danym obszarze funkcji mieszkalnej lub gdyby istniał wyraźny zapis o zakazie takiej zabudowy. Tymczasem miejscowy plan przewiduje funkcję mieszkaniową w przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym oraz nie zawiera żadnych zakazów w tym zakresie. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, iż nie są sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycje powiązane z inwestycjami przewidzianymi w planie, bądź co do których nie istnieją zakazy ich realizacji (uchwała z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt OPK 40/97 – ONSA 1998/4/111 oraz wyroki z dnia 4 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1535/97 –"Wspólnota" 1998/5/26 i z dnia 24 lipca 2002 r. II SA/Kr 1292/2002 – Lex Polonica Maxima). Wywodząc, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu, skarżąca Spółka podała, że na działkach bezpośrednio sąsiadujących z obszarem planowanego zainwestowania wybudowane zostały domu mieszkalne wielorodzinne i jednorodzinne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), mające zastosowanie w tej sprawie stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 (określającego, kiedy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe), na podstawie przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2, który to przepis stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw. Unormowanie zawarte w art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby pomiędzy planowanym zamierzeniem inwestycyjnym a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodziła zgodność, co oznacza, iż zamierzenie nie tylko nie może być sprzeczne z planem, ale ponadto musi ściśle odpowiadać jego zapisom. Jeżeli zatem miejscowy plan przewiduje funkcję mieszkaniową jako występującą obok innej funkcji (dominującej) i tylko jako jej uzupełnienie, to funkcja mieszkaniowa nie może być na danym obszarze zainwestowania funkcją występującą samodzielnie, bez jakiegokolwiek powiązania z funkcją, którą zgodnie z planem może jedynie uzupełniać. Zauważyć w tym miejscu wypada, że przywoływane przez stronę skarżącą w uzasadnieniu skargi orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą innego stanu prawnego niż obowiązujący w niniejszej sprawie. Przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przed dniem 15 marca 2001 r. wymagał bowiem, aby planowane zamierzenie nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro jednak mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepis wymagał nie tylko, aby zamierzenie nie było sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale ponadto, aby było zgodne z tym planem, to objętego wnioskiem strony skarżącej zamierzenia inwestycyjnego nie można uznać za dopuszczalne także przy założeniu, że nie jest ono sprzeczne z miejscowym planem. W tej sytuacji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.