II SA/Wr 280/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia części korytarza do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]), podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 (omyłkowo wpisano pkt 7) w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (tekst jednolity z 2006 r., Dz.U. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104,108, 10 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., Dz.U. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nakazał inwestorowi – S. C., zam. ul. B. [...], [...]-[...] B.-G. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych, związanych z wygrodzeniem części podestu kondygnacyjnego ścianą działową i przyłączeniem tak wygrodzonej części jako przedsionka do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w B.-G. - do stanu poprzedniego tj. należy rozebrać wykonaną ścianę działową, zlokalizować drzwi wejściowe do lokalu nr [...] w pierwotnym miejscu, odtwarzając tym samym funkcję podestu kondygnacyjnego. Nadto w sentencji orzeczenia wskazano, że wykonaniu nakazu decyzji - ze względu na możliwość wystąpienia zagrożenia dla życia ludzi wobec niespełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego - nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Niewykonanie natomiast nakazu w tym trybie - skutkować będzie wdrożeniem postępowania egzekucyjnego w administracji. O wykonaniu nakazu strona zobowiązana winna powiadomić niezwłocznie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W sentencji niniejszego orzeczenia znalazł się również zapis, że integralną część niniejszej decyzji stanowi opinia, sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - st. kpt. w st. spoczynku mgr R.M. (upr. nr[...]). W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek B. i A. L., zam. przy ul. B. [...] w B.G. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zawężenia korytarza (podestu kondygnacyjnego) poprzez wygrodzenie przez S. C. ścianką działową, części tegoż korytarza i przyłączenie tak wygrodzonej części jako przedsionka do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. B.[...]. Wskazał także, że przeprowadzone w toku postępowania oględziny niniejszego obiektu wykazały, że S. C. wygrodził część korytarza (podestu kondygnacyjnego) i przyłączył tę część jako przedsionek do lokalu nr [...], zawężając tym samym szerokość podestu kondygnacyjnego do szerokości 100 cm. Podniósł nadto, że w przedłożonej przez B. i A. L. opinii, dotyczącej oceny warunków ochrony przeciwpożarowej w związku z osadzeniem drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz z lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w B. G. oraz oceny warunków zagrażających życiu i zdrowiu ludzi z uwagi na zastosowanie drzwi jak wyżej - rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - st. kpt. w st. spoczynku mgr R. M. stwierdził, że wybudowanie ściany działowej na czwartym piętrze budynku zawęża szerokość podestu klatki schodowej o ponad jedną trzecią od wskazanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl bowiem § 68 powyższego rozporządzenia ustalono, że minimalny wymiar podestu nie może być mniejszy niż 150 cm. Zastana zatem wielkość 98 cm pomiędzy ościeżnicą drzwi prowadzących do lokalu nr [...] stanowi element mogący wskazywać na zagrożenie dla życia ludzi. W opinii tej wskazano nadto, że w zastałej sytuacji znacznie większym elementem rzutującym na pogorszenie warunków ewakuacji ludzi z lokalu nr [...] i nr [...] jest nie tyle wykonanie skrzydła drzwi otwieranego "na zewnątrz lokalu" nr [...], co bardzo duże zawężenie podestu kondygnacyjnego poprzez jego zabudowę ścianką działową biegnącą przy lokalu mieszkalnym nr [...]. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że wobec powyższego faktu zawężenia podestu kondygnacyjnego z naruszeniem określonych w przepisach techniczno-budowlanych norm bezpieczeństwa pożarowego, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do nakazania inwestorowi doprowadzenia wykonanych robót związanych z wygrodzeniem przedsionka do lokalu mieszkalnego nr [...] - do stanu poprzedniego, precyzując, że inwestor winien rozebrać ścianę działową, usytuować drzwi wejściowe do lokalu nr [...] w pierwotnym miejscu, przywracając podestowi kondygnacyjnemu jego funkcję. Ze względu natomiast na możliwość wystąpienia zagrożenia dla życia i bezpieczeństwa ludzi - wobec niespełnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego - decyzji niniejszej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, z uwagi na brak uzasadnienia jego zastosowania i groźbę wyrządzenia stronie niepowetowanej szkody. Kwestionowanej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 107 KPA poprzez wskazanie nieistniejącej podstawy prawnej oraz brak uzasadnienia prawnego i faktycznego rozstrzygnięcia a także naruszenie art. 21 Konstytucji poprzez nieuprawnione wkraczanie w sferę własności odwołującego i pozbawianie go własności bez podstawy prawnej. Podniesiono nadto, że organ I instancji pominął okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, tj. faktu, że odwołujący dokonał adaptacji części korytarza do lokalu w 1989 r. kiedy był jeszcze jego najemcą oraz, że kupujący nabył odrębną własność lokalu położonego w B. G. przy ul. B. [...] o powierzchni 53m² wg wyrysu z rejestru gruntów i budynków w granicach obejmujących przedmiotowy korytarz w dniu 18 grudnia 2007 r. W ocenie odwołującego się wskazana w zaskarżonej decyzji podstawa prawna nie istnieje, albowiem w ustawie - Prawo budowlane nie ma art. 51 ust. 1 pkt 7, a nadto z uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Podniesiono również, że organ w ustalaniu stanu faktycznego, celowo pominął to, że S. C. dokonał adaptacji części korytarza do lokalu w czasie, gdy lokal ten w rozumieniu prawa nie był jeszcze samodzielny. Dopiero bowiem w dniu [...] r. odwołujący się nabył od spółdzielni odrębną własność przedmiotowego lokalu, który jako całość obejmował również tą część, którą organ nakazał przeznaczyć na podest kondygnacyjny. Decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia samowolnego wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy, określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jeżeli samowolne roboty są w trakcie realizacji, organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót, o którym mowa art. 50 ust. 1. Jeżeli natomiast roboty zostały zakończone, to zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, należy zastosować przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. W przypadku braku możliwości naprawy organ winien nakazać w zależności od charakteru i zaawansowania robót, w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że S.C. wykonał, w 1989 r. roboty budowlane polegające na wygrodzeniu ścianką działową części wspólnej korytarza w budynku wielorodzinnym przy ul. B. [...] w B.-G. i włączeniu jej do lokalu nr[...], którego był wówczas najemcą, dokonując tym samym przebudowy lokalu i prowadzącego do niego korytarza. Roboty te wyczerpują z kolei pojęcie robót budowlanych, o których mowa w art. 3 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, i jako takie podlegają na mocy art. 103 w zw. z art. 107 tejże ustawy jej reglamentacji. Podniesiono przy tym, że bezsprzecznym pozostaje również fakt, że skarżący zrealizował przedmiotową inwestycję wyłącznie za wiedzą ówczesnego właściciela budynku, tj. Kopalni Węgla Kamiennego "V.", bez uzyskania stosownej zgody właściwego organu, a zatem nielegalnie. Wyjaśniono nadto, że prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez dokonania zamiaru zgłoszenia, jest samowolą budowlana, sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Podjęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub realizowanie budowy bez dokonania zgłoszenia jest więc działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z nieuzyskania decyzji akceptującej jego działanie inwestycyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazano, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny pozwala jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowe roboty budowlane nie podlegają, na mocy art. 29-30 Prawa budowlanego, wyłączeniu spod obowiązku uzyskania na ich realizację zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w formie prawem przewidzianej, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. zastosował w zaskarżonym, rozstrzygnięciu właściwą podstawę prawną. Organ wyjaśnił bowiem, że nierealne jest zastosowanie w rzeczonej sprawie procedury legalizacyjnej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż wykonane roboty budowlane są niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał nadto, że S.C., zabudowując ścianką działową część wspólnego korytarza, doprowadził do niedopuszczalnego w świetle § 242 pkt 1 i 4 cyt. rozporządzenia zawężenia jedynej drogi ewakuacyjnej do szerokości niespełna 1m, a nadto brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepisy prawa nie przewidują bowiem większego zawężenia poziomej drogi ewakuacyjnej niż do 1.2 m. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie znajdują również zastosowania przepisy z art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowe roboty budowlane nie wyczerpują pojęcia "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę", gdyż stanowią samowolę budowlaną. Z powołanych powyżej względów, w opinii organu odwoławczego, organ nadzoru stopnia powiatowego słusznie wdrożył procedurę przewidzianą w art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim przepis ten umożliwia nałożenie na inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych obowiązku przywrócenia obiektu lub jego części do stanu poprzedniego. Słusznie też odstąpił od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, uznając takowe postanowienie za bezprzedmiotowe i przystąpił do realizacji dalszej części procedury, tj. nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia części obiektu, której sporne roboty dotyczą, do stanu poprzedniego. Nawiązując do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że z punktu widzenia prawa budowlanego pozostają one bez wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. W przypadku bowiem samowoli budowanej istotny jest wyłącznie fakt nielegalnej realizacji inwestycji. Priorytetowym więc zadaniem organów nadzoru budowlanego jest w takiej sytuacji zbadanie poprawności inwestycji pod kątem jej zgodności ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami techniczno-budowlanymi. Prawo własności, na które powołuje się skarżący, stanowi natomiast domenę prawa cywilnego, a zatem dochodzone może być tylko na drodze postępowania przed sądami powszechnymi. Istotą zaś procedury naprawczej jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W niniejszej sprawie niezaprzeczalnym jest natomiast fakt, że S.C., będący inwestorem spornych robót, podjął się ich wykonania nieposiadając jeszcze prawa własności lokalu nr[...]. W przypadku zaś samowoli budowlanej wszelkie konsekwencje nielegalnej realizacji robót budowlanych ponosi inwestor, niezależnie od faktu posiadania, lub nie, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego – w ocenie organu odwoławczego - zupełnie bezpodstawnym pozostaje zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ stopnia powiatowego zarówno prawa własności, jak i konstytucyjnych praw jednostki. Odnośnie natomiast błędnie powołanej w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej wskazano, że powyższe stanowi zwykłą omyłkę pisarską, która nie miała wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, a którą organ I instancji sprostował już postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że należy przyznać słuszność organowi I instancji, który stwierdził, że wyodrębnienie ścianką działową części wspólnej korytarza i włączenie jej do lokalu nr[...] , skutkujące zawężeniem poziomej drogi ewakuacyjnej, narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co też uzasadnia podjęcie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nakazującego doprowadzić części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Biorąc zatem pod uwagę naruszający obowiązujące przepisy prawa stan faktyczny oraz zaistniałe w związku z tym zagrożenia, uznano, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było podjęcie rozstrzygnięcia nakazującego właścicielowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w celu doprowadzenia przedmiotowego robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył S.C. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – poprzez ingerencję w prawo własności samodzielnego lokalu mieszkalnego skutkujące pozbawieniem skarżącego tegoż prawa; - art. 2 Konstytucji – poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego polegające na bezprawnym naruszeniu praw nabytych skarżącego oraz zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej; - art. 6 KPA – poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, skutkujące uchybieniem zasady legalizmu; - art. 7 KPA – poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego; - art. 8 KPA – poprzez prowadzenie postępowania w sprawie i jej rozstrzygnięcie w sposób wykluczający pogłębienie zaufania obywateli do organów administracji publicznej; - art. 77 § 1 KPA – poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Motywując złożoną skargę S. C. powtórzył w istocie argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu. Wskazał zatem, że dokonana przez skarżącego, za zgodą ówczesnego właściciela - Przedsiębiorstwa Eksploatacji Węgla "D. Ś." Kopalnia Węgla Kamiennego "V." w W. adaptacja części korytarza na lokal mieszkalny miała miejsce w 1989 r. To samo dotyczy faktu, że własność przedmiotowego lokalu, w granicach wyznaczonych ww. adaptacją części korytarza, została wyodrębniona i nabyta przez skarżącego dopiero [...]r. Fakt nieuwzględnienia przez organ powyższych okoliczności stanowi – w ocenie skarżącego - rażące naruszenie wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego. W dalszej części skarżący podniósł, że naruszenie w niniejszej sprawie prawa własności obywatela, do którego dochodzi poza jakimikolwiek ramami prawnymi (bez podstawy prawnej) w postępowaniu kumulującym w sobie liczne i rażące naruszenia proceduralne, oznacza, iż zaskarżone rozstrzygnięcie uchybia również konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego, nie tylko naruszając w sposób bezprawny własność skarżącego, ale także podważając, a właściwie wykluczając zaufanie skarżącego do organu administracji publicznej i jego rozstrzygnięć. W tym kontekście podkreślono, że organy administracji publicznej są również związane postanowieniami Konstytucji (art. 8 Konstytucji), a także przepisami innych dziedzin prawa, w tym prawa cywilnego, które w sposób jednoznaczny określają charakter i granice prawa własności, którego naruszenia dotyczy m.in. niniejsza skarga. W końcowej części skargi skarżący podkreślił, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje zmniejszenie powierzchni lokalu skarżącego przy jednoczesnym trwaniu dotychczasowego stanu prawnego w tym zakresie, co też oznacza, że dalej skarżący byłby właścicielem zaadaptowanej powierzchni, która znajdowałaby się poza granicami jego lokalu mieszkalnego. Powyższe z kolei jest nie do zaakceptowania nie tylko w świetle obowiązujących przepisów prawa, ale także w świetle zasad logicznego rozumowania. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż tak decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Motywując podjęte rozstrzygnięcie zasadnym jest na wstępie wskazanie, że kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podlegała decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr[...]) utrzymująca w mocy, podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] r. (Nr[...]) nakazującą S. C. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych, związanych z wygrodzeniem części podestu kondygnacyjnego ścianą działową i przyłączeniem tak wygrodzonej części jako przedsionka do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w B. – G.do stanu poprzedniego poprzez rozebranie wykonanej ściany działowej, zlokalizowanie drzwi wejściowych do lokalu nr [...] w pierwotnym miejscu, odtwarzając tym samym funkcję podestu kondygnacyjnego. Wobec powyższego podkreślić należy, że zakres zastosowania art. 51 ustawy - Prawo budowlane, którego zasadniczym celem jest przeprowadzenie postępowania naprawczego tj. przywrócenie do stanu zgodnego z prawem, określony został w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (obiekt wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu). W sytuacji jednakże wykonania robót budowlanych, wskazanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, bezcelowe jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie tego przepisu. Organ winien bowiem w takiej sytuacji zastosować przepisy z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 powyższej ustawy, co wynika wprost z ust. 7 tego przepisu. Oznacza to więc, że organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do wydania albo decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1) albo decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ). Wyjaśnić zatem należy, że w świetle wskazanych powyżej regulacji podjęcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez organ I instancji orzeczenia w przedmiocie nakazania "doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z wygrodzeniem części podestu kondygnacyjnego ścianą działową i przyłączeniem tak wygrodzonej części jako przedsionka do lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w B. – G. – do stanu poprzedniego tj. należy rozebrać wykonaną ścianę działową, zlokalizować drzwi wejściowe do lokalu nr [...] w pierwotnym miejscu, odtwarzając tym samym funkcję podestu kondygnacyjnego", stanowiącego w istocie dolegliwą sankcję administracyjną za naruszenie porządku prawnego w sprawach budownictwa winno poprzedzać należyte i wszechstronne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Tylko więc niebudzące żadnych wątpliwości dowiedzenie, iż w określonej sprawie dany obiekt, stanowiący samowolę budowlaną, narusza przepisy, w tym zwłaszcza techniczno – budowlane, w takim zakresie, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem warunkuje podjęcie prawidłowej decyzji w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Tymczasem zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy w istocie uniemożliwia powzięcie niebudzących wątpliwości wiadomości odnośnie zakresu przeprowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. B. [...] w B. – G. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego orzekając bowiem nakaz doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego zaniechał w zasadzie określenia jaki był stan faktyczny poprzedzający przedsięwzięte, samowolnie prace budowlane. Wskazał jedynie w uzasadnieniu podjętej decyzji, że inwestor " wygrodził cześć korytarza (podestu kondygnacyjnego) i przyłączył tę część jako przedsionek do lokalu nr[...], zawężając tym samym szerokość podestu kondygnacyjnego do szerokości 100cm". Także z protokołu przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin wynika, jedynie to, że S. C. zaadaptował za zgodą ówczesnego właściciela przedmiotowego budynku - Kopalnię Węgla Kamiennego "V." część wspólnego korytarza na przedsionek swojego lokalu. Zupełnie już jednak nieczytelny jest sporządzony w protokole szkic obrazujący następstwa przeprowadzonych robót budowlanych. Także dołączone do tegoż protokołu kserokopie zdjęć nie pozwalają na pełne rozeznanie charakteru przeprowadzonych prac. Zaniechanie należytego ustalenia powyższych kwestii jest o tyle istotne gdyż, uniemożliwia w zasadzie rozważenie zasadności podjęcia orzeczenia z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładającego obowiązek wykonania określonych czynności budowlanych lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wypada bowiem podkreślić, że zgodnie z przepisem § 242 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2003 r., Nr 33, poz. 270 z późn. zm.) – na który powołał się organ odwoławczy - dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Wypada nadto podkreślić, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - powołując się na § 242 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż S. C., zabudowując ścianką działową część wspólnego korytarza, doprowadził do niedopuszczalnego zawężenia drogi ewakuacyjnej do szerokości niespełna 1m. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, stanowiącej w ocenie organu I instancji integralną część rozstrzygnięcia, wynika, że "na czwartym piętrze niniejszego budynku mieszkalnego nie występuje korytarz, rozumiany jako pozioma droga ewakuacyjna, o której mowa w ustaleniach przepisów warunków techniczno – budowlanych, a między innymi w § 242. Wykonany układ komunikacyjny w budynku sprawia, że bezpośrednio z obrębu klatki schodowej następują wejścia do poszczególnych lokali mieszkalnych. Stanowi to o całkiem innym podejściu do oceny parametrów warunków ewakuacji, niż dla poziomej drogi ewakuacyjnej, przystosowanej np. do ewakuacji do 20 osób (§ 242 ust. ". Nadto w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ powtórzył twierdzenia, zawarte w powyższej opinii, że zastana wielkość 98 cm pomiędzy ościeżnicą drzwi prowadzących do lokalu nr [...] narusza § 68 cyt. rozporządzenia statuujący, że minimalny wymiar podestu nie może być mniejszy niż 150 cm. Powyższa konstatacja prowadzi zatem do wniosku, że pomiędzy twierdzeniami organu I instancji, a twierdzeniami organu odwoławczego zachodzi oczywista sprzeczność, co do faktu czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z korytarzem - rozumianym jako pozioma droga ewakuacyjna czy też jedynie z podestem kondygnacyjnym. Brak wyjaśnienia powyższej kwestii uniemożliwia z kolei prawidłowe przyjęcie, czy w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie § 242 powyższego rozporządzenia – jak wskazał organ odwoławczy, czy też zastosowanie ma § 68 - jak przyjął organ I instancji. Wobec zatem powyższych rozbieżności nie sposób przyjąć, że decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję odpowiada prawu. Chybionym jest bowiem podjęcie takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy organ II instancji kwestionuje w istocie przyjęte przez organ I instancji ustalenia faktyczne. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest wyjaśnienie spornych kwestii, czemu służy przede wszystkim przysługujące mu uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Gdyby jednak to okazało się niewystarczające, wówczas obowiązkiem organu jest uchylenie takiego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Niewyjaśnienie przez organ powyższej kwestii jest o to o tyle wadliwe, że w sytuacji ustalenia, że w niniejszej sprawie istnieje korytarz - rozumiany jako pozioma droga ewakuacyjna, obliguje następnie organ do rozważenia czy dopuszczalne jest w rozpoznawanej sprawie zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1, 2m. Powyższe z kolei oznacza, że koniecznym staje się wówczas rozważenie nałożenia na inwestora nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia przedsięwziętych prac do stanu zgodnego z prawem, o czym była już mowa powyżej To natomiast mogłoby skutkować podjęciem rozstrzygnięcia nakazującego jedynie "przesunięcie" ściany działowej, a nie jej rozbiórkę, skutkującą przywróceniem stanu poprzedniego. Powyżej wskazane uchybienia, nie pozwalają z kolei na przyjęcie, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, stanowiący podstawę orzekania organu I instancji, został zgromadzony w sposób prawidłowy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 KPA. Celem bowiem tychże regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402 - 405). Wypada nadto podkreślić, że podejmując i następnie uzasadniając niniejszą decyzję organ oparł się na wynikach przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin, z których spisano protokół, stanowiący podstawowy dokument stwierdzający ich przeprowadzenie oraz dokonane ustalenia. Wobec powyższego protokół ten powinien spełniać wymagania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Winien on zatem być sporządzony tak, aby wynikało z niego, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 KPA). Zgodnie z tezą nieopublikowanego wyroku NSA z 26 stycznia 2000r.,(sygn. akt SA/Rz 2134/98) protokół nieodpowiadający wymaganiom formalnym art. 68 nie może być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks... op. cit., s. 377). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie niniejszy protokół oględzin – wbrew twierdzeniom organu I instancji – nie przedstawia w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, a dokładniej nie ukazuje zakresu samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych. Nie sposób z niego wyinterpretować nadto jak wyglądał niniejszy korytarz przed przedsięwziętymi pracami, a dokładniej, w którym miejscu znajdowały się uprzednio drzwi wejściowe do lokalu nr[...] i na czym polegało wygrodzenie części podestu kondygnacyjnego ścianą działową. Powyższe z kolei niejasności w świetle podjętego rozstrzygnięcia czynią wręcz niemożliwym jej prawidłowe wykonanie. Trudnym jest bowiem wykonanie, a następnie zweryfikowanie przez właściwe organy, przeprowadzonych prac polegających m. in. na zlokalizowaniu drzwi wejściowych w "pierwotnym miejscu", gdy organ w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie ustalił, gdzie znajdowały się one uprzednio. Podkreślenia wymaga także to, że zawsze każde rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji, musi być sformułowane w sposób jednoznaczny, a wymóg ten staje się szczególnie istotny w sytuacji gdy podjęte orzeczenia nakłada na stronę powinność określonego zachowania. Nałożony zatem przez organ obowiązek winien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Z rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej musi więc jasno i wprost wynikać kto i co musi czynić. Niniejsza decyzja, nieczyniąc zadość tym wymogom, staje się niemożliwa tak do wykonania jak i wyegzekwowania jej przez organ egzekucyjny. W ocenie tutejszego Sądu nieuprawnionym i pozbawionym podstawy prawnej jest nadto zawarcie w osnowie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] r. zapisu, że "integralną cześć niniejszej decyzji stanowi opinia, sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych – st. kpt. w st. spoczynku mgr R. M. (upr. nr[...])". Wyjaśnić bowiem należy, że procesowe ujęcie decyzji administracyjnej wywodzić trzeba wprost z brzmienia art. 104 KPA rozpatrywanego łącznie z art. 105 KPA, a przede wszystkim art. 107 KPA oraz art. 1 pkt 1 KPA. Oznacza to po pierwsze, że decyzja administracyjna powinna posiadać znamiona aktu jurysdykcyjnego oraz zamykać czynności procesowe określonej instancji administracyjnej. Znamię jurysdykcyjności decyzji wyraża się w tym, iż treścią decyzji jest jak stanowi art. 104 KPA "załatwienie sprawy", przez co należy rozumieć rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a zatem orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony. W pewnych jednakże przypadkach treścią decyzji będzie stwierdzenie niedopuszczalności rozstrzygania o istocie sprawy, co kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji bez orzekania odnośnie interesu prawnego lub obowiązku (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks...op.cit., s. 476-477). W przepisie art. 107 § 1 KPA wymienione zostały natomiast te elementy, które powinna zawierać decyzja. Zgodnie z tym przepisem decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku, do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W tym kontekście wskazać należy, że podstawę prawną decyzji stanowi przywołanie wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów, które legły u podstaw wydania decyzji, czyli przepisów prawa materialnego, prawa ustrojowego oraz prawa procesowego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego; [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007). Rozstrzygnięcie zaś, "określane także mianem <> decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do istoty" (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks...,op. cit., s. 509). Rozstrzygnięcie pojmowane jest zatem jako jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej, a treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Komentarz..., op. cit.). W świetle zatem powyższego nie sposób przyjąć, że wskazany powyżej w osnowie zapis "integralną cześć niniejszej decyzji stanowi opinia, sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych – st. kpt. w st. spoczynku mgr R. M. (upr. nr[...])" może stanowić element rozstrzygnięcia. Przeciwnie - twierdzenie to, w żadnej mierze nie stanowi o ustaleniu prawa, usunięciu sporu czy też kończy postępowanie w danej instancji bez orzekania co do istoty. Opinia ta jest jedynie środkiem dowodowym, który organ obowiązany był wziąć pod uwagę rozstrzygając niniejszą sprawę. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 KPA jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to więc, iż pojęcie środka dowodowego w rozumieniu KPA jest bardzo szerokie i obejmuje wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie, a zatem wyznaczających granicę dopuszczenia środków dowodowych ich zgodnością z przepisami prawa. Co więcej, procedura administracyjna przyjmuje zasadę równej mocy dowodowej, nie wprowadzając jakichkolwiek ograniczeń odnośnie rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. W tym kontekście wskazać należy, że sporządzona w niniejszej sprawie opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stanowiła jedynie jeden z dowodów zgromadzonych dla potrzeb jej rozstrzygnięcia i jak każdy dowód w sprawie podlegała ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. W żadnej jednak mierze nie może stanowić elementu składowego rozstrzygnięcia. W zaistniałym stanie rzeczy należy dojść do wniosku, że wobec powyższych uchybień związanych z brakiem należytego ustalenia stanu faktycznego, także i uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać trzeba za wadliwe, sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 KPA. Przede wszystkim zważyć należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wobec powyższego podkreślić wypada, iż celem uzasadnienia jest dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia. Strona postępowania ma bowiem prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, uzasadnienie organu I instancji sprowadzało się w zasadzie tylko do lakonicznego przedstawienia okoliczności stanu faktycznego z powołaniem się na znajdującą się w aktach niniejszej sprawy opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń pożarowych. Zaniechano już jednak w zupełności wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Brak nadto w niniejszym uzasadnieniu wyjaśnienia wszystkich elementów rozstrzygnięcie stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Wskazać przy tym należy, że organ zaniechał wyjaśnienia przesłanek, dla których uznał, że integralną część niniejszej decyzji winna stanowić opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń pożarowych. Organ ten nie wskazał także dlaczego w jego ocenie nie jest zasadnym przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie przedsięwziętych robót do stanu zgodnego z prawem, a dokładniej do zwiększenia szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1, 2m. Konkludując, uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7 KPA, art. 77 KPA oraz art. 107 § 3 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniające Sąd do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, zawierającego takie uchybienie, z obrotu prawnego. Mając więc na uwadze powyższe okoliczności i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do wyeliminowania stwierdzonych wyżej uchybień, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające zarówno wymogom prawa materialnego jak i procesowego.