II SA/Wr 280/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. Ś. i T. Ś. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy siedliska rolniczego obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny, zabudowę gospodarczą i bezodpływowy zbiornik na ścieki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżących kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi T. Ś. i B. Ś., zwanych dalej skarżącymi, jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (DWINB) z dnia 25 lutego 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. (PINB) z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...], zgłaszającą sprzeciw w sprawie zakończenia budowy siedliska rolniczego obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny, zabudowę gospodarczą oraz bezodpływowy zbiornik na ścieki, położonego na działkach nr [...] i [...] w K., gmina M. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - określanej dalej jako k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że T. Ś., S. Ś. i B. Ś. w dniu 20 listopada 2013 r. zawiadomili PINB o zakończeniu budowy siedliska rolniczego, obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny, zabudowę gospodarczą oraz bezodpływowy zbiornik na ścieki, usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w K., gmina M.. Inwestycję zrealizowano na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. z dnia 22 listopada 1999 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. PINB decyzją z dnia 4 grudnia 2013 r., opisaną na wstępie zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy przedmiotowej budowy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. , poz. 1409 - określanej dalej w skrócie jako u.p.b.). Organ I instancji stwierdził, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż inwestor dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bez wymaganej zmiany decyzji pozwolenia na budowę czym naruszył art. 36a ust. 1 u.p.b. Zmiany dotyczą zakresu projektu zagospodarowania działki (zmiana numeracji działek, zmiana położenia budynku mieszkalnego i gospodarczego, likwidacja zbiornika na ścieki i budowa biologicznej oczyszczalni), jak również zmianę charakterystycznych parametrów technicznych budynku gospodarczego. Z przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej wynika również, że inwestor wybudował dodatkowy budynek gospodarczy, który nie był objęty decyzją pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. Ś., B. Ś. i S. Ś. zarzucając organowi I instancji naruszenie zasad faktycznych wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 22 listopada 1999r. oraz decyzji nr [...] z dnia 15 października 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dalszymi zmianami. Autorzy odwołania wskazując na posiadanie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę wyjaśnili, że w ich ocenie na podstawie tej decyzji mieli zgodę na budowę siedliska rolniczego w postaci budynku mieszkalnego wraz z zabudową gospodarczą (nie do końca uściśloną przez strony) wraz ze zbiornikiem na ścieki, rozumianym jako nowoczesna oczyszczalnia ekologiczna (wchodziły dopiero do użytku powszechnego). Siedlisko projektowe miało powstać na działce nr [...]. Wskazali, że równocześnie ubiegali się o sprzedaż położonych obok trzech małych działek z zasobów Skarbu Państwa, które pozyskano od Gminy, co stanowiło większy obszar działania siedliska rolniczego (z ok. 1 ha powiększono je do 2,42 ha). Wskazali również, że w dniu 11 grudnia 2000 r. wystąpili do Urzędu Gminy z wnioskiem o zmianę umiejscowienia siedliska rolniczego (usytuowanego tylko na mapie do celów projektowych) wraz z zapleczem socjalnym dotyczącego już wszystkich działek o numerach [...][...][...][...]. Do złożonego wniosku organ nie zgłosił sprzeciwu. Wówczas postanowiono na większym obszarze wybudować również halę magazynową (stodołę) o pow. 1000 m2 wraz ze zbiornikiem na ścieki - wg decyzji nr z dnia 29 grudnia 1999 r. Hala ta została odebrana przez PINB bez zastrzeżeń na działce nr [...]. Odwołujący wskazali także, że wystąpili o zmianę decyzji w związku z dokonanymi zmianami numeracji działek z układu pionowego na układ poziomy. Odnosząc się do zastrzeżeń organu I instancji odwołujący wyjaśnili, że po dokonanych zmianach numeracji działek siedlisko jest aktualnie usytuowane na działkach nr [...] i [...], co wynika z decyzji Starosty Ś. D.Z. [...] zatwierdzającej zmienioną numerację i podział działek. W ocenie odwołujących w zaskarżonej decyzji pojawiają się również inne nieścisłości wynikające z niepełnej (lub nieprzekazanej przez Gminę M.) dokumentacji, które urząd winien mieć po zmianie kompetencji w zakresie obsługi nadzoru budowlanego. Według nich opisana inwestycja była na bieżąco aktualizowana na mapach i była zgodna z decyzjami, które wydano pomiędzy 1998 r. a 2004 r. Na zmianę położenia budynku mieszkalnego i gospodarczego miało wpływ natomiast poszerzenie obszaru zakupionego ze Skarbu Państwa oraz ustalenie obszaru podmokłego oraz opinia fachowego różdżkarza. Fakt ten zgłoszono już dnia 4 września 1998 r. Gminie M. oraz we wniosku złożonym w dnia 11 grudnia 2000 r., na co dowodem miała być dołączona do odwołania mapa z 1998 r. W ocenie odwołujących zgodnie z projektami nie zlikwidowali zbiornika na ścieki tylko wstawili najlepsze rozwiązanie jakim jest biologiczna oczyszczalnia. Na powyższe roboty pozwalał zatwierdzony aneks do projektu. Identycznie sprawa przestawia się w przypadku hali, którą umownie nazwano zbiornikiem na ścieki. Wskazali, że w zaświadczeniu nr [...] z dnia 1 lutego 2011 r. nazwano ją biologiczną oczyszczalnię ścieków. Dalej odwołujący argumentowali, że zgodnie z aneksem do projektu wykonano zaakceptowane zmiany, które zostały na czerwono przedstawione w stosownych rysunkach. Jednocześnie w dniu 14 września 2007 r. pismem adresowanym do Starostwa na podstawie art. 29 u.p.b. zgłoszono budowę obiektów gospodarczych, których metrażu stosownie do wielkości terenu jeszcze nie przekroczono (2,5 ha x 10 m2 = 250 m2). Według odwołujących się zgodnie z art. 36a u.p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wniosek taki wraz z pełną dokumentacją zmian złożono w PINB w dniu 11 lutego 2013 r., lecz pozostał on bez odpowiedzi. W końcowej części odwołania wskazano również, że już w dniu 12 sierpnia 2013 r. odwołujący dokonali zawiadomienia o zakończeniu budowy. Załączono w nim dalsze projekty zmian i tak jak poprzednio pozostał on bez odpowiedzi PINB w ustawowym terminie. Według nich nieudzielenie informacji w terminie jest równoznaczne z uznaniem planowanego odstąpienia za nieistotne. DWINB po rozpatrzeniu odwołania uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i wymienioną na wstępie decyzją z dnia 25 lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wobec prawidłowego zastosowania przez ten organ art. 54 u.p.b. Organ odwoławczy zauważył, że w decyzjach o pozwoleniu na budowę, wydanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U Nr 93, poz. 888), elementy decyzji o pozwoleniu na budowę odnoszące się do obowiązków związanych z zakończeniem budowy miały charakter dodatkowego rozstrzygnięcia. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przed nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 r. stanowił, że wymagane jest pozwolenie na użytkowanie, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę. W przekonaniu organu administracyjnego, nałożenie zatem w decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przed tą nowelizacją, obowiązku związanego z prawnym zakończeniem budowy wywołuje skutki prawne po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Dalej organ odwoławczy przypomniał, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli. W tak przedstawiającym się stanie prawnym sprawy organ odwoławczy wskazał, że w decyzji nr [...] z dnia 22 listopada 1999 r. Wójt Gminy M. nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta została zmieniona decyzją Starosty Ś. nr [...] z dnia 5 października 2004 r. lecz nie w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Oznacza to, że celem zakończenia budowy siedliska rolniczego obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny, zabudowę gospodarczą oraz bezodpływowy zbiornik na ścieki, położonego na działkach nr [...] i [...] w K., gmina M., inwestor ma obowiązek uzyskać pozwolenie na użytkowanie w trybie art. 55 u.p.b. Dlatego też złożenie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 u.p.b., w sytuacji gdy jest wymagane pozwolenie na budowę, winno skutkować wniesieniem sprzeciwu przez właściwy organ. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że nie może się wypowiedzieć co do poprawności ustaleń dokonanych przez organ I instancji co do istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, gdyż stanowisko w tej sprawie mógłby zająć jedynie wówczas, jeżeli postępowanie byłoby prowadzone we właściwym trybie administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie sprzeciw natomiast został zgłoszony z powodów formalnych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, przy czym inwestora określa pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie na mocy pozwolenia na budowę inwestorami są: T. Ś. i B. Ś., zaś S. Ś. nie została ujęta w pozwoleniu na budowę jako inwestor. T. Ś. i B. Ś. zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Według reprezentującego skarżących pełnomocnika decyzja organu I instancji narusza naczelną zasadę przepisów prawa procesowego określoną art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżanej decyzji faktu przekroczenia przez organ administracji 21-dniowego terminu zakreślonego w art. 54 u.p.b., na wniesienie sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy "siedliska rolniczego", której inwestorami są skarżący. Powyższe zawiadomienie zostało dokonane w dniu 12 sierpnia 2013 r. w Starostwie Powiatowym w Ś. Ś. Zgodnie z art. 54 u.p.b. PINB powinien wnieść sprzeciw w ciągu 21 dni od daty doręczenie zawiadomienia, które w niniejszej sprawie nastąpiło 12 sierpnia 2013 r. Na dowód dokonanego zgłoszenia do skargi dołączono kopię pierwszej strony zawiadomienia o zakończeniu budowy. Według skarżących w sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego dopiero w dniu 4 grudnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], w której zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy siedliska rolniczego, czym naruszył termin określony w art. 54 u.p.b. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, przy czym nie odniósł się do zarzutu naruszenia 21- dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)- lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja narusza szereg przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań przypomnieć trzeba, iż stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś inwestor jest zobowiązany prowadzić roboty budowlane w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jednocześnie zgodnie z art. 54 u.p.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57 u.p.b., po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, inwestor jest obowiązany, zgodnie z art. 57 ust. 1 u.p.b. przedstawić: oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, jak również o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy. Po złożeniu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, właściwy organ nadzoru budowlanego ocenia zawartość przedłożonych dokumentów. Zgłoszenie sprzeciwu może nastąpić w przypadku, gdy właściwy organ stwierdzi, że objęty zawiadomieniem obiekt budowlany wykonano z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Sprzeciw wydany w formie decyzji oznacza brak zgody organu nadzoru budowlanego na rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego. Uwzględniając zawarte w art. 54 i art. 57 ust. 4 u.p.b. uregulowania, jako początkowy dzień biegu 21 - dniowego terminu należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia. W przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia - dzień następny po dniu, w którym to uzupełnienie nastąpiło (o ile nastąpiło to w terminie określonym przez organ), lub też dzień następny po dniu, w którym upłynął wyznaczony przez organ termin do uzupełnienia zawiadomienia. Nie ulega wątpliwości, że termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy ma charakter materialny. Oznacza to, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Organ zgłaszający sprzeciw dochowa terminu, o jakim mowa w art. 54 u.p.b., o ile w terminie 21 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, wniesie sprzeciw zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a., t.j. jeżeli przed jego upływem pismo (w rozpoznawanej sprawie decyzja wnosząca sprzeciw) zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W tym miejscu należy jednak stanowczo podkreślić, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 u.p.b., dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż prawnie skuteczne jest tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tych warunków. Należy przy tym zaznaczyć, iż zgłoszenie zakończenia budowy przez inwestora nie może stanowić przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę. W świetle przepisów prawa budowlanego przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, która jak każda korzysta z domniemania legalności i prawidłowości, dopóki nie zostanie podważona. Nie ma też podstaw prawnych by zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku przypisać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie sprzeciw organu I instancji dotyczył zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy siedliska rolniczego obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny, zabudowę gospodarczą oraz bezodpływowy zbiornik na ścieki. Podstawę faktyczną decyzji (sprzeciwu) stanowiło ustalenie, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż inwestor dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bez wymaganej zmiany decyzji pozwolenia na budowę, czym naruszył art. 36a ust. 1 u.p.b. Zdaniem PINB stwierdzone zmiany dotyczyły zakresu projektu zagospodarowania działki (zmiana numeracji działek, zmiana położenia budynku mieszkalnego i gospodarczego, likwidacja zbiornika na ścieki i budowa biologicznej oczyszczalni), charakterystycznych parametrów technicznych budynku gospodarczego, jak również wybudowania dodatkowego budynku gospodarczego, który nie był objęty decyzją pozwolenia na budowę. W decyzji DWINB jako podstawę utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji wskazano natomiast, iż celem zakończenia przedmiotowej budowy inwestor ma obowiązek uzyskać pozwolenie na użytkowanie w trybie art. 55 u.p.b., gdyż w decyzji nr [...] z dnia 22 listopada 1999 r. Wójt Gminy M. nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie, co w tym zakresie nie zostało zmienione decyzją Starosty Ś. nr [...] z dnia 5 października 2004 r. W ocenie organu odwoławczego złożenie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 u.p.b., w sytuacji gdy jest wymagane pozwolenie na budowę, uzasadniało wniesienie sprzeciwu przez PINB. Abstrahując zatem od oceny prawidłowości stanowisk obu organów nadzoru budowlanego co do podstaw wniesienia sprzeciwu rozważania należy skoncentrować wyłącznie na kwestii czy w badanej sprawie został dotrzymany 21- dniowy termin zgłoszenia sprzeciwu. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się: - zawiadomienie o zakończeniu budowy złożone PINB przez inwestorów w dniu 20 listopada 2013 r., - zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zakończenia budowy siedliska rolniczego obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny, zabudowę gospodarczą oraz bezodpływowy zbiornik na ścieki, położonego na działkach nr [...] i [...] w K., gmina M., datowane na dzień 20 listopada 2013 r., - oraz sama decyzja PINB nr [...] z dnia 4 grudnia 2013 r., która została doręczona przez pracowników organu R. O. - pracownicy skarżących w dniu 6 grudnia 2013 r., w której uzasadnieniu mowa jest o zawiadomieniu z dnia 20 listopada 2013 r. Natomiast w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący wskazali, iż już w dniu 12 sierpnia 2013 r. dokonali zawiadomienia o zakończeniu budowy, na co załączyli kserokopię zawiadomienia o zakończeniu budowy siedliska rolniczego, datowanego na dzień 11 lipca 2013 r., i oznaczonego prezentatą Starostwa Powiatowego w Ś. Ś. z data 12 sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu w zaskarżonej decyzji, ani też w odpowiedzi na skargę, pomimo że pełnomocnik skarżących ograniczył zarzuty skargi jedynie do kwestii naruszenia przez PINB terminu określonego w art. 54 u.p.b. Wytknąć zatem należy DWINB, iż w postępowaniu odwoławczym nie dokonał żadnych swoich ustaleń co do kwestii dochowania 21-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Czym w sposób oczywisty naruszył przepisy art. 7, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie można zapominać, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Wskazać przy tym trzeba, iż w myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo też zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ponownym postępowaniu organ II instancji winien zatem przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w ramach postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a. i ustalić czy doszło do skutecznego zgłoszenia przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy siedliska rolniczego jeszcze przed dniem 20 listopada 2013 r., a tym samym czy PINB dotrzymał ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania uzasadnia odpowiednio art. 152 i art. 200 u.p.p.s.a.