II SA/Wr 2806/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie - Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Katarzyna Dziok po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 18 listopada 2003 r., Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 8 lipca 2003 r., Nr [...]; II. określa, że obie decyzje wymienione w pkt. I wyroku nie mogą być wykonane. Sprawa była już wcześniej przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Wr 1342/99) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 5 sierpnia 1999 r., Nr [...] (oraz poprzedzające tę decyzję orzeczenie organu pierwszej instancji). Organy inspekcji sanitarnej obu instancji uznały, iż brak jest podstaw do stwierdzenia u E. S. choroby zawodowej narządu słuchu. Z uzasadnienia tamtego wyroku wynika, że NSA przyjął, iż "Brak jest (...) podstaw prawnych do tego ażeby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować: -uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu- ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, w związku z czym odmienna interpretacja prawna pozostaje w sprzeczności z prawem. Resortowe zaś zalecenia metodologiczne nie będące w przedmiotowym zakresie źródłem prawa, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia problemu prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 36/98)." W toku ponownego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej obu instancji E. S. został zbadany w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Medyczna placówka orzecznicza pierwszego stopnia, mimo stwierdzenia u zainteresowanego obustronnych ubytków słuchu typu odbiorczego, stwierdziła brak podstaw do rozpoznania u niego zawodowego uszkodzenia narządu słuchu (orzeczenie z dnia 2 października 2002 r.). W uzasadnieniu takiej diagnozy podano, że "Ubytki słuchu nie spełniają klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu. Średnie podwyższenie progu słuchu wynosi dla obu uszu 26,6 dB i nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu." W orzeczeniu DWOMP we W. podniesiono ponadto, że w latach pracy strony (1950-1985), do czasu przejścia na emeryturę, nie było narażenia na hałas patogenny. Również w orzeczeniu sosnowieckiego Instytutu (z dnia 3 czerwca 2003 r.) stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u E. S. zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, z następującym uzasadnieniem: "Przeprowadzona w trakcie obecnej obserwacji klinicznej szeroka diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną oraz audiometrię potencjałów słuchowych wywołanych z pnia mózgu (ABR) wykazała obustronne zaburzenia percepcji bodźców akustycznych typu odbiorczego. Średnie podwyższenie progu słuchu zweryfikowane audiometrią obiektywną (ABR) wynosi: dla ucha prawego - 19 dB, dla ucha lewego - 18 dB. Stwierdzany aktualnie u pacjenta badaniem audiologicznym stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie u niego choroby zawodowej (nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej). Mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu; ubytek słuchu poniżej 30 dB nie odpowiada pojęciu choroby - jest to tylko objaw zwany niedosłuchem audiometrycznym, który nie wywołuje zaburzeń rozumienia mowy potocznej, a więc nie upośledza społecznej wydolności słuchu. Przyjęcie poglądu Sądu, że -każdy ubytek słuchu - jeśli ma związek z pracą - jest chorobą zawodową- jest nieuzasadnione z lekarskiego punktu widzenia z uwagi na obowiązujące w audiologii wyżej przytoczone zasady. Zasady te określają granicę, powyżej której ubytek słuchu rozumiany jest jako choroba zakłócająca prawidłową czynność narządu słuchu z jej konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi. Z przedstawionej dokumentacji lekarskiej wynika, że pierwsze badanie audiologiczne wykonane zostało w dniu 02.09.1997 r. (tj. 12 lat od zaprzestania pracy), w którym wykazano zaburzenia percepcji bodźców akustycznych typu odbiorczego dla ucha prawego i typu mieszanego (przewodzeniowo-odbiorczego) dla ucha lewego (rezerwa ślimakowa powyżej 20 dB). Przesunięcie progu słuchu obliczone dla częstotliwości 1000, 2000, 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosiło 20 dB dla UP i 36 dB dla UL. Wielkość obniżenia czułości słuchu ucha prawego oraz charakter mieszany niedosłuchu ucha lewego nie spełniały wówczas kryteriów rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W aktualnie wykonanych badaniach nie stwierdza się komponenty mieszanej niedosłuchu ucha lewego - komponenta ta ma charakter zmienny. Biorąc pod uwagę dane z wywiadu i o narażeniu (brak przekroczeń NDN dla hałasu, ustanie zatrudnienia w 1985 r.) dane z dokumentacji lekarskiej (brak obiektywnych informacji o stanie słuchu w 1985 r. i od pięciu lat od ustania zatrudnienia) oraz wyniki aktualnie wykonanych badań nie znaleziono podstaw do rozpoznania u badanego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu pochodzenia zawodowego. Pogorszenie słuchu wiązać można przyczynowo z działaniem innych niż hałas pozazawodowych czynników ototoksycznych (uszkadzających narząd słuchu), takich jak: nadciśnienie tętnicze, zaburzenia gospodarki tłuszczowej, które sprzyjają miażdżycy naczyń krwionośnych, zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego, sprzyjające zaburzeniom krążenia krwi w naczyniach krwionośnych zaopatrujących m. in. narząd słuchu. Wymienione schorzenia mają charakter samoistny i nie figurują w wykazie chorób zawodowych." Decyzją z dnia 8 lipca 2003 r. (Nr [...]), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u E. S. zawodowego uszkodzenia słuchu, wyrażając zapatrywanie, że stwierdzone u strony objawy chorobowe nie mają związku przyczynowego z wykonywaną pracą, a stopień uszkodzenia słuchu nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie (decyzja PWIS z dnia 18 listopada 2003 r., Nr [...]). W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił przebieg pracy zawodowej E. S. oraz przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, cytując zwłaszcza - w całości - treść uzasadnień zawartych we wszystkich orzeczeniach lekarskich wydanych przez upoważnione do tego placówki medyczne, które badały zainteresowanego. Przedstawiając swoje stanowisko, organ drugiej instancji podniósł przede wszystkim, iż do stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W ocenie PWIS we W., żadna z przesłanek nie została spełniona w odniesieniu do odwołującego się. Placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych były zgodne co do faktu, że ustanie zatrudnienia w 1985 r., brak dokumentacji lekarskiej o stanie narządu słuchu w latach 1985 - 1990 (nie było zaleceń wykonywania pomiarów ze strony nadzoru sprawowanego przez Kolejową Inspekcję Sanitarną), zmienny charakter komponenty niedosłuchu ucha lewego oraz wielkość obniżenia czułości słuchu (tzw. niedosłuch audiometryczny) nie powoduje skutków zdrowotnych u zainteresowanego, a więc nie upoważnia - z lekarskiego punktu widzenia - do rozpoznania u niego zawodowego uszkodzenia słuchu. Zdaniem organu drugiej instancji, pogorszenie wiązać można przyczynowo z działaniem innych niż hałas pozazawodowych czynników ototoksycznych (uszkadzających narząd słuchu), takich jak: nadciśnienie tętnicze, zaburzenia gospodarki tłuszczowej, które sprzyjają miażdżycy naczyń krwionośnych, zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego, sprzyjające zaburzeniom krążenia krwi w naczyniach krwionośnych zaopatrujących m. in. narząd słuchu. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. podkreślił, że wydane przez DWOMP we W. i przez Instytut w S. orzeczenia - poprzedzone specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia strony - są obiektywne, spójne i przekonywujące. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu E. S. zarzucił, iż w toku przeprowadzonego, dodatkowego postępowania wyjaśniającego całkowicie zignorowano (zlekceważono) stanowisko przyjęte przez NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Wr 1342/99). Skarżący wyraził zapatrywanie, że w tej sytuacji postępowanie zakończone wydaniem obecnie kwestionowanych decyzji było bezcelowe i zbędne, ponieważ powielono te same uchybienia co poprzednio, narażając go na dodatkowe niedogodności związane z podróżą i badaniami. E. S. podniósł dodatkowo, iż organy inspekcji sanitarnej niezasadnie obarczają go negatywnymi konsekwencjami braku dokumentacji lekarskiej z okresu jego zatrudnienia w ZNTK i braku udokumentowania narażenia na hałas. Zarzucił w związku z tym, że u innych osób pracujących w tym samym okresie została stwierdzona choroba zawodowa spowodowana hałasem, mimo braku badań. Zarzucił, iż organy nie uwzględniły tej okoliczności, mimo że zwracał na nią uwagę w toku postępowania. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako p.s.a. Należy w związku z tym podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 pkt 1 p.s.a. Z przepisu tego wynika, że podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji stanowić może stwierdzenie przez sąd administracyjny: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając wymienione, normatywne kryteria oceny trzeba jednoznacznie stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Godzi się przede wszystkim zauważyć, iż - stosownie do art. 153 p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Normę o podobnej treści przewidywał dawniej przepis art. 30 dziś już nieobowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, zarówno orzecznicze jednostki medyczne, które badały ponownie skarżącego, jak i organy inspekcji sanitarnej obu instancji (podzielając bezkrytycznie wnioski wspomnianych jednostek służby zdrowia), ewidentnie naruszyły przepis art. 153 p.s.a. (odpowiednik art. 30 ustawy o NSA z 1995 r.), przyjmując - jako jeden z argumentów przemawiających za brakiem podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - stopień uszkodzenia słuchu rozpoznany u skarżącego. Podejmując w tym zakresie polemikę ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 7 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Wr 1342/99), w którym Sąd ten przyjął, iż w stanie prawnym obowiązującym w czasie orzekania w sprawie, okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia normatywnego, i ignorując taki pogląd, organy dopuściły się nie tylko naruszenia art. art. 153 p.s.a. (odpowiednika art. 30 ustawy o NSA z 1995 r.), lecz także naruszenia prawa materialnego, tzn. przepisów stanowiącego podstawę podjętych przez te organy orzeczeń rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U Nr 65, poz. 294 ze zm.). Bezpodstawnie bowiem wprowadziły dodatkowy, nie przewidziany przez samego legislatora wymóg, który miałby - w ich ocenie - przesądzać o istnieniu (lub braku) podstaw faktycznych do stwierdzenia zawodowej choroby narządu słuchu. Ponieważ ocena dokonana onegdaj przez NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2001 r. - podzielana zresztą w pełni przez skład rozpoznający niniejszą skargę - wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny, już samo opisane naruszenie stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji, skoro dopuściły się one naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Trzeba zresztą mieć na uwadze i to, że w pełni zasadne są także pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Redakcja § 1 ust. 1 przywołanego już rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zakreśla ramy interpretacyjne tego pierwszego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona tylko wtedy, gdy analiza wszystkich czynników oceny wymienionych w § 1 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę do negatywnego dla zainteresowanej strony wnioskowania, tj. wówczas, gdy ustalone okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988 r., III PRN 6/88). W orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym przyjmuje się przy tym swoiste "domniemanie" istnienia takiego związku przyczynowego w wypadku stwierdzenia w środowisku pracy zagrożeń dla zdrowia (por. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2002 r., II UKN 746/00, OSNP-wkładka 2002, Nr 22, poz. 10; niepublik. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 2244/00; wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r., III RN 128/98, OSNP 1999, Nr 24, poz. 771; Wyrok SN z dnia 3 lutego 1999 r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999, Nr 7-8, s. 56). W rozpoznawanej sprawie organy nie obaliły wspomnianego "domniemania". Nie wykluczyły zatem istnienia związku przyczynowego między warunkami pracy strony skarżącej a stwierdzonym u zainteresowanego uszkodzeniem narządu słuchu (określanym jako "niedosłuch"). W szczególności, nie można uznać za skuteczną próbę wyeliminowania "domniemania", poprzez gołosłowne (bo nie poparte żadnymi wynikami badań, które - co jest w sprawie bezsporne - nie były w ogóle prowadzone w zakładzie, który zatrudniał E. S.) twierdzenie, iż skarżący nie pracował w "patogennym" hałasie (można mniemać, że chodzi o hałas, którego natężenie przekraczało najwyższe dopuszczalne normy). Na marginesie tej kwestii należy bowiem dodatkowo zwrócić uwagę na ukształtowane w orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym wystąpienie szkodliwych czynników w środowisku pracy (w tym przypadku - hałasu) nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm; wystarczy wystąpienie czynnika, który jest szkodliwy tylko dla jednego pracownika, z uwagi na jego osobniczą wrażliwość (por. wyroki NSA z: 20 stycznia 1998 r., I SA 1631/97; 27 lutego 1998 r., I SA 1862/97, a także wyrok SN z 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98, OSNP 1999, Nr 6, poz. 192). Już w piśmie z dnia 19 kwietnia 1999 r. skarżący twierdził, że pracował w narażeniu na hałas na różnych stanowiskach i bez zabezpieczenia. Z kolei w piśmie z dnia 30 maja 2003 r. wniósł o przedłożenie przez organy: wyników pomiarów natężenia hałasu oraz wykazu pracowników ZNTK, wobec których zostało orzeczone zawodowe uszkodzenie słuchu. Pierwszy wniosek nie mógł być uwzględniony ze względu na brak jakichkolwiek badań natężenia hałasu w zakładzie pracy strony. Do drugiego wniosku dowodowego organy w ogóle się nie odniosły, naruszając w ten sposób przepisy art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a., z których wynika powinność: podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a wreszcie - wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W kontekście przywołanych przepisów nie sposób zaś odmówić zasadności zarzutom skargi, że ustalenie, czy - mimo braku pomiarów natężenia hałasu (które - rzekomo - nie przekraczało najwyższych dopuszczalnych norm) - u innych pracowników zatrudnionych w tym samym zakładzie w okresie, w którym pracowała strona skarżąca, została stwierdzona zawodowa choroba narządu słuchu, mogło mieć wpływ na kierunek rozstrzygnięcia w tej konkretnej sprawie. Przynajmniej niektóre argumenty, którymi posłużyły się organy w celu udowodnienia twierdzenie o braku podstaw do stwierdzenia takiej choroby u E. S. (brak pomiarów, brak przekroczenia najwyższych dopuszczalnych norm) mogłyby bowiem - w świetle ustaleń, o których mowa - stracić jakiekolwiek znaczenie. Dla obalenia "domniemania" związku przyczynowego między występującym w środowisku pracy skarżącego czynnikiem szkodliwym (hałas) dla zdrowia a stanem jego narządu słuchu nie może również wystarczyć wskazanie w opinii lekarskiej innych przyczyn, które stan ten mogły (sformułowanie nie jest kategoryczna) wywołać. Zdaniem Sądu, owe inne źródła (w opinii Instytutu w S. wymieniono: nadciśnienie tętnicze, zaburzenia gospodarki tłuszczowej oraz zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego) mogłyby być brane pod uwagę - jako prawdopodobne przyczyny uszkodzenia słuchu - jedynie w wypadku stwierdzenia braku czynnika hałasu w środowisku pracy E. S., czego organy jednak w ogóle nie ustalały, poprzestając na stwierdzeniu, iż nie był to hałas ponadnormatywny (patogenny). Samo istnienie innych - poza zawodowym czynnikiem szkodliwym - przyczyn nie wyklucza "domniemania", a w konsekwencji nie wyklucza też możliwości stwierdzenia u badanego choroby zawodowej. Rekapitulując dotychczasowe wywody należy stwierdzić, że zaskarżone orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na kierunek podjętych rozstrzygnięć. Dlatego też, uwzględniając dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.s.a. Sąd był zobowiązany do uchylenia decyzji organów obu instancji. Natomiast orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.s.a.