II SA/Wr 281/03

Sygnatura akt II SA/Wr 281/03 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy prowizorycznego garażu przez K. B. na działce nr [...] we wsi W. przy ul. S. [...]; I. uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzająca ja decyzje organu I instancji; II. orzeka, że decyzja wymieniona w pkt. I nie podlega wykonaniu Sygnatura akt II SA/Wr 281/03 UZASADNIENIE W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na wniosek J. C. wszczął postępowanie w sprawie samowolnej realizacji prowizorycznego garażu we wsi W. przy ul. S. [...]. W celu zbadania zasadności wniosku w dniu [...]r. służby nadzoru budowlanego l instancji przeprowadziły oględziny na przedmiotowej nieruchomości i czynność tą udokumentowały stosownym protokołem oględzin. Z dokumentu tego wynika, iż przedmiotowa konstrukcja zrealizowana została z desek odpadowych i pokryta jest plandeką a jej wymiary wynoszą 2,17m x 4,66m. Przylega ona do znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości budynku gospodarczego. W samym protokole oględzin pojawiły się nieścisłości co do zakwalifikowania samego obiektu, tak co do jego nazwy, jak i funkcji. Według inwestora nie jest to szopa lecz namiot, a w ocenie innego uczestnika postępowania J. C., ze względu na przechowanie w obiekcie samochodu, jest to garaż. Po zakończeniu czynności wstępnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...]r. decyzję (nr [...]), którą umorzył postępowanie w sprawie. Od powyższej decyzji J. C. złożył odwołanie, którym oprotestował zapadłe rozstrzygniecie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zbadaniu argumentacji zamieszczonej w odwołaniu wskazał, że organy nadzoru budowlanego działają na podstawie i w granicach ustawowo przypisanych im kompetencji i w tych samych granicach są władne w sposób władczy rozstrzygać podległe im sprawy z zakresu prawa budowlanego i inwestycji budowlanych. Ze względu na przepisy proceduralne w ramach których zobowiązany jest działać organ administracyjny wniosek strony o wszczęcie postępowania musi zostać uwzględniony i obliguje organ administracyjny do przeprowadzenia stosownego postępowania. W sytuacji, gdy czynności prowadzone przez organ wykazują naruszenie obowiązującego porządku prawnego przewidziany jest instrument polegający na władczej ingerencji w sferę poczynań inwestora w postaci decyzji administracyjnej, mocą której nakładane są Sygnatura akt II SA/Wr 281/03 określone obowiązki i sankcje w celu doprowadzenia względnie przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującymi normatywami. Następnie wskazano, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują również możliwość formalnego zakończenia postępowania w sprawie, która nie podlega interwencji organu administracyjnego. Środkiem, o którym mowa jest uregulowana w przepisie w art. 105 KPA instytucja umorzenia postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skarżonym rozstrzygnięciem umorzył postępowanie w sprawie, jednocześnie wskazując brak przesłanek, wynikających z przepisów prawa materialnego, do zajęcia odmiennego stanowiska. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności decyzji organu I instancji, gdyż zarówno materiał dowodowy jak też argumentacja zamieszczona w odwołaniu nie uzasadniają wyeliminowania decyzji nr [...]z obrotu prawnego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż konstrukcja zlokalizowana na działce nr [...] nie opowiada definicjom zawartym w ustawie - Prawo budowlane. Wskazano, że organ nadzoru budowlanego jest władny wydać rozstrzygniecie jedynie w sytuacji, gdy zakres przedmiotowy sprawy wynika wprost z przypisanych mu kompetencji. Przepis art. 3 ustawy - Prawo budowlane zawiera definicję legalną obiektu budowlanego, budowli, obiektu małej architektury oraz tymczasowego obiektu budowlanego. Jakkolwiek cytowana wyżej ustawa w sposób precyzyjny i szeroki rozróżnia przedmiot działania służb nadzoru budowlanego to jednak inwestycja zrealizowana przez K. B. nie daje się zakwalifikować jako żadna z form opisanych w przepisie art. 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż pomimo rzeczowości oraz szerokiego przytoczenia przepisów Prawa budowlanego nie wskazują one na nieprawidłowość zaskarżonej decyzji. Istotą odwołania było zakwalifikowanie przez skarżącego przedmiotowej konstrukcji, jako tymczasowego obiektu budowlanego. Zdaniem organów nadzoru budowlanego konstrukcja zrealizowana na działce nr [...] w miejscowości W. nie jest obiektem tymczasowym, a zatem nie podlega interwencji służb nadzoru budowlanego. Sygnatura akt II SA/Wr 281/03 W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. C. zarzucił szereg nieprawidłowości, zarówno decyzji organu I instancji, jak i decyzji organu odwoławczego. Zdaniem skarżącego decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest samodzielną decyzją rozstrzygającą od podstaw zagadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz jedynie podtrzymującą wcześniejszą decyzję organu I instancji, bez dokonania szczegółowej analizy stanu faktycznego i bez rozpatrzenia zagadnień i kwestii podniesionych przez skarżącego w złożonym odwołaniu od decyzji nr [...]. Skarżący zarzuca na wstępie brak obiektywizmu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego – M. M.. Wynika to z faktu, iż z wniosku P. B. w [...] roku prowadzone było przeciwko M. M. postępowanie karne przez Prokuraturę Rejonową we W. – K., jak również prawdopodobnie postępowanie dyscyplinarne bądź dochodzenie służbowe. Dlatego też, zdaniem skarżącego, trudno dopatrzyć się bezstronności ze strony Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro zarzuty dotyczyły prowadzonych przez M. M. postępowań administracyjnych. Dla uniknięcia dalszych przykrości ze strony P. B. M. M. - jako organ nadzoru budowlanego - wolała wydać decyzję umarzającą postępowanie, żeby tylko nie narazić się ponownie P B., który według M. M.będąc niejednokrotnie w siedzibie PINB wyzywa pracujących tam urzędników oraz wygrażał im. W opinii skarżącego M. M. winna sama, na podstawie art.24 § 3 KPA, zrezygnować z rozpatrywania tej sprawy, bądź z urzędu - z mocy przepisu prawa - zostać wyłączona z jej rozpatrywania z uwagi na ewidentny konflikt z jedną ze stron, której postępowanie dotyczyło, a co za tym idzie brak zachowania obiektywizmu w rozpatrywanej sprawie i tym samym uzasadnioną ponad wszelką wątpliwość obawę co do jej bezstronności. Skarżący zarzuca następnie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie dyspozycji przepisów art. 6, 7 i 8 KPA. Wskazuje, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art.7 KPA Sygnatura akt II SA/Wr 281/03 - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Skarżący kwestionuje następnie stwierdzenie organu I instancji, iż w Prawie budowlanym nie ma żadnych regulacji dotyczących tego tymczasowego obiektu budowlanego, skoro art. 3 pkt. 5 tegoż przepisu stanowi, że przez tymczasowy obiekt budowlany - należy przez rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zdaniem skarżącego kwestionowany przez niego obiekt stanowi obiekt budowlany będący garażem samochodowym usytuowanym wbrew podstawowym wymogom przepisów prawa budowlanego oraz przepisów ochrony przeciwpożarowej. Skarżący zarzuca organom nadzoru budowlanego niewyjaśnienie, w sposób jednoznaczny, charakteru przedmiotowego obiektu znajdującego się na działce należącej do Państwa B.. Skoro jak przyznaje w protokole z oględzin sam inwestor, że jest to namiot, to nie widzi podstaw dla stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, iż brak jest w przepisach budowlanych określenia tego rodzaju obiektu. W Prawie budowlanym zdefiniowane zostało przecież przykrycie namiotowe, a nadto w przepis art. 29 ust. 1 pkt. 5a Prawa budowlanego, wyraźnie wskazany jest tego typu obiekt z opisem warunków jego realizacji, tj. m.in. zapisem, iż dotyczy to tymczasowego obiektu budowlanego, który nie jest połączony trwale z gruntem i przewidziany jest do rozbiórki w terminie nie później niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zdaniem skarżącego, skoro zaistniały rozbieżności w samym protokole organu I instancji i nie ustalono w postępowaniu do końca wszystkich okoliczności, to organ odwoławczy powinien uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i skierować do ponownego rozpoznania, ewentualnie wskazując zagadnienia, jakie winny być dodatkowo zbadane i rozstrzygnięte. Sygnatura akt II SA/Wr 281/03 W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji nr [...]z dnia [...] r. wydanej przez organ I instancji oraz jednocześnie na podstawie art.156 § 1 pkt.2 Kpa wniesiono o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji organu I instancji jak i decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swe stanowisko zawarte w zakwestionowanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone ustawowo postanowienia (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sygnatura akt II SA/Wr 281/03 Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd rozpatrując przedmiotową skargę J. C. na opisane na wstępie rozstrzygnięcie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał, iż nie może się ono ostać w obrocie prawnym, jako że została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych i podjęte rozstrzygnięcie jest z tego punktu widzenia wadliwe. Zgodnie z przepisem art. 105 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania może wystąpić na etapie postępowania przed organami pierwszej instancji, w trakcie tzw. postępowania międzyinstancyjnego, także na etapie postępowania odwoławczego, jak również w trakcie kontroli sądowej dokonywanej przez sąd administracyjny. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego; takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z 26 marca 1998r., II SA. 70/98, LEX 43205). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z różnych przyczyn, które w doktrynie dzieli się na podmiotowe oraz przedmiotowe (por. J.Borkowski, w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000 r., s. 428). Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć w szczególności sytuację, w której z inicjatywą wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający statusu strony, a tym samym nie mogący skutecznie Sygnatura akt II SA/Wr 281/03 wszczynać określonego postępowania administracyjnego. Za klasyczną postać bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przedmiotowych uznaje się sytuację, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie nie istnieje (por. wyrok NSA z 1 marca 1984r., II S.A. 2085/83, ONSA 1984 nr 1, poz. 23). W rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia ani z bezprzedmiotowością postępowania z przyczyn zarówno podmiotowych ani przedmiotowych. Nie można przede wszystkim przyjąć, jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego, iż nie istnieje przedmiot postępowania – jest nim bowiem żądanie ustalenia legalności wzniesienia na sąsiedniej działce określonego obiektu. Organy nadzoru budowlanego winny były przede wszystkim ustalić charakter owego obiektu z punktu widzenia przedmiotu regulacji Prawa budowlanego, a zwłaszcza dyspozycji przepisu art. 3 tejże ustawy, zawierającego definicję legalną obiektu budowlanego, budowli, obiektu małej architektury oraz tymczasowego obiektu budowlanego. Jeżeli organy nadzoru budowlanego uznały, iż obiekt wzniesiony przez Państwa B. nie mieści się we wspomnianej definicji legalnej winny były wydać negatywne merytoryczne, a nie jedynie formalne, rozstrzygnięcie. Jeżeli z kolei organy te uznałyby, że wzniesiony obiekt odpowiada definicji któregokolwiek z obiektów budowlanych zdefiniowanych w przepisie art. 3 ustawy – Prawo budowlane, winny były również wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Warunkiem poprawności takiego merytorycznego rozstrzygnięcia, jest wszakże przeprowadzenie, zgodnie z dyspozycją przepisów art. 7 i 77 KPA, wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, pozwalającego ustalić w sposób jednoznaczny wszelkie okoliczności sprawy. Przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie postępowanie przez organy nadzoru budowlanego nie spełnia wskazanych wyżej wymogów i dlatego też powinno być, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, uzupełnione. W konkluzji Sąd stwierdza, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pozwoliła stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym i dlatego też – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec, jak w sentencji wyroku. Podstawą rozstrzygnięcie zawartego w punkcie II wyroku stanowi przepis art. 152 tejże ustawy.