II SA/Wr 281/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Andrzej Cisek Asesor WSA - Alicja Palus/sprawozdawca/ Protokolant - Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi E. S.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 23 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia 20 grudnia 2004 r. Nr [...] wydaną po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzji poprzednio podjętej w tej sprawie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Burmistrz K., powołując w podstawie prawnej przepisy art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/, § 16 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 30 lipca 1999 r. w sprawie wprowadzenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. /Dz. Urz. Woj. D. Nr 33, poz. 1360/ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił z urzędu E. S-G. jednorazową opłatę w wysokości 5.913 zł /słownie: pięć tysięcy dziewięćset trzynaście złotych/ z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obręb K. - 3, o powierzchni 1118 m2, położonej przy ulicy M. S.-C., wskutek uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego K. W osnowie decyzji ustalony został również obowiązek uiszczenia ustalonej opłaty, stanowiącej 30% wzrostu wartości nieruchomości w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji na podany numer rachunku bankowego Urzędu Miejskiego w K. W uzasadnieniu organ orzekający wskazał, że w dniu 18 października 1995 r. E. S-G. nabyła prawo własności działki oznaczonej numerem [...] /obręb K. - 3/ o powierzchni 12347 m2, a następnie wyjaśnił, że w myśl obowiązujących w tej dacie ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego K., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 25 maja 1994 r. (Dziennik Urzędowy Województwa J. Nr 26 z 27 czerwca 1994 r., poz. 132) działka nr [...] (obręb K. - 3) usytuowana była na obszarze jednostki bilansowej E - Osiedle S., na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem [...], dla których ustalenia części tekstowej brzmiały: tereny zieleni nie urządzonej, łąk i pastwisk z rozproszoną zabudową mieszkaniową: użytkowanie bez zmian z możliwością wprowadzenia usług. Przeznaczeniem podstawowym, określonym na rysunku planu symbolem ZN i kolorem żółtym była zieleń nieurządzona. Jednocześnie z rysunku planu wynikało, że teren działki [...] (obręb K. - 3) objęty był zapisem strefy wglądów chronione przez wprowadzeniem zabudowy. W dniu 21 grudnia 1999 r. weszła w życie Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 30 lipca 1999 r. w sprawie wprowadzenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. (publikacja: Dziennik Urzędowy Województwa D. Nr 33 z 7 grudnia 1999 r., poz. 1360), która zmieniła funkcję części terenu, oznaczonego symbolem [...], w tym działki nr [...] (obręb K. - 3). Wg tej zmiany w planie działka nr [...] (obręb K. - 3) objęta została jednostką planistyczną oznaczoną symbolem E39a M, dla której ustalenia brzmiały: tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego. Dodatkowo organ podał, że z dokonanej analizy dokumentacji planistycznej wynika, że na zawiadomienie Zarządu Miasta [...] z dnia 28 grudnia 1998 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach Urzędu z datą obioru w dniu 4 stycznia 1999 r.) o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany w planie. Pani E. S-G. nie wniosła protestu ani zarzutu, co jest jednoznaczne, że zmiana dokonana była za jej wiedzą i aprobatą. W związku z wejściem w życie zmienionego planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego stracił także moc prawną zapis chroniący ten teren przed wprowadzeniem zabudowy. Jednocześnie, w wyniku zmiany funkcji działki nr [...] (obręb K. - 3) na budowlaną, wartość nieruchomości wzrosła. Dla całej jednostki E39a M uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 4 listopada 1999 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia 30 lipca 1999 r. w sprawie wprowadzenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K., w § 1 ust. 1 wprowadziła wymóg opracowania koncepcji zagospodarowania terenu obejmującej cały obszar w granicach ustalonych zmianą w planie. Koncepcja zabudowy wraz ze wstępnym podziałem nieruchomości nr [...] (obręb K. - 3) została pozytywnie zaopiniowana przez Burmistrza K. i na wniosek właścicielki działki - pani E. S.-G. zam. we W., w dniu 27 kwietnia 2001 r. Burmistrz K. decyzją [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [...] (obręb K. - 3) przy ul. M. S.-C., w wyniku którego wydzielono również przedmiotową działkę nr [...] (obręb K. - 3) o powierzchni 1118 m kw. W dalszej części uzasadnienia Burmistrz K. wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 10 maja 2003 r., poz. 717) jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia. w którym plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany stały się obowiązujące, gmina pobiera od właściciela opłatę tzw. rentę planistyczną. Opłata ta może zostać ustalona w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3). W dniu 10 lipca 2003 r. miała miejsce notarialna sprzedaż nieruchomości nr [...] (obręb K. - 3) o powierzchni 1118 m kw. (akt notarialny Repertorium A numer [...]), od której należało pobrać rentę planistyczną. Na dzień sprzedaży tj. 7 lipca 2003 r. sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego - Panią B. K.-Z., operat szacunkowy nieruchomości nr [...] (obręb K. - 3). Celem dokonanej wyceny było określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej w celu naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany w miejscowym planie zagospodarowania. Po zapoznaniu się z orzeczeniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. [...] z dnia 2 listopada 2004 r. uchylającej zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia 20 sierpnia 2004 r., rzeczoznawca majątkowy sporządził dodatkowy operat szacunkowy, uwzględniający wskazówki poczynione przez Kolegium Orzekające, dotyczące wyboru odpowiednich transakcji. Wg nowego operatu szacunkowego ustalona wartość nieruchomości nr [...] (obręb K. - 3) przed datą 21 grudnia 1999 r. oszacowana została na kwotę 8.150,- zł., a na dzień sprzedaży tj. 710lipca 2003 r. na kwotę 27.860,- zł. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §16 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 30 lipca 1999 r. w sprawie wprowadzenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego K. Burmistrz K. ustanowił jednorazową opłatę w wysokości 5.913,- zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] (obręb K. - 3) wskutek uchwalenia zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Kwota ta stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości, określonej w dodatkowym operacie szacunkowym, sporządzonym w grudniu 2004 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, przy czym wzrost wartości nieruchomości jest różnicą wartości gruntu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po zmianie miejscowego planu na dzień sprzedaży tj. 10 lipca 2003 r. i wartości obowiązującego przeznaczenia terenu przed zmianą planu. Prawidłowość decyzji opisanej powyżej zakwestionowała E. S-G. wnosząc w ustawowo zastrzeżonym terminie odwołanie, w którym zażądała unieważnienia zaskarżonego orzeczenia. Uzasadniając swoje żądanie wyjaśniła, że w dniu 18 października 1995 r. nabyła działkę gruntu nr [...] /obręb K. - 3/ o powierzchni 1,2347 ha, która zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na "cele zieleni urządzonej z rozproszoną zabudową mieszkaniową i usługową – usługi turystyczne". W związku z tym przewidywała wybudowanie na tej działce pensjonatu i urządzenie małego ogrodu zoologicznego zwierząt udomowionych i przyjaznych zwierząt dzikich albo jej sprzedaż w całości na tego rodzaju działalność, której rozwój obserwowała w czasie praktyki odbywanej w Holandii. Koncepcja ta pozwalała na maksymalne /w sensie komercyjnym/ wykorzystanie działki w odniesieniu do jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, ale stała się nierealna na skutek dokonanych w 1999 roku zmian w planie. Ich istota polegała na radykalnym ograniczeniu możliwości prowadzenia usług turystycznych, dopuszczając je jako uzupełniające w 30% do funkcji mieszkalnej jako zasadniczej. Ponadto wprowadzono znaczne ograniczenia wysokości zabudowy. Odwołująca się stwierdziła, że zmusiło ją to do podzielenia działki na mniejsze i sprzedaży poszczególnych działek na cele budownictwa mieszkaniowego dla odzyskania zainwestowanych środków. Niezależnie od tego zmiany wprowadzone do planu zagospodarowania przestrzennego unicestwiły jej zamiar gospodarczy. W swojej dalszej argumentacji E. S-G. zarzuciła znaczne zaniżenie wartości działki nr [...] jako działki komercyjnej w warunkach ustalonych planem zagospodarowania przestrzennego przed dokonaniem w nim zmian. Wskazała w tym kontekście, że wprawdzie na części działki istniał nakaz utrzymania zieleni, ale nie stanowił on przeszkody dla wybudowania na pozostałej części pensjonatu, a poprzez to komercyjnego jej wykorzystania. Stwierdziła też, że Urząd Miasta usiłuje pomniejszyć wcześniejszą wartość działki poprzez przywoływanie zapisu "strefy względów chronione przez wprowadzeniem zabudowy". W zakończeniu odwołania E. S-G. zarzuciła nierzetelne sporządzenie operatu, o czym – w jej ocenie – świadczy zmniejszenie o połowę naliczonej opłaty po uprzedniej kasacyjnej decyzji organu II instancji i uzupełnienia operatu zgodnie ze wskazaniami tego organu. Ponadto oświadczyła, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują jednoznacznie, że działkę nr [...] należy zakwalifikować jako komercyjną i wg takiego kryterium oszacować jej wartość, a wówczas okaże się, że w wyniku dokonanych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego wartość tej działki nie tylko nie zwiększyła się, ale uległa zmniejszeniu. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia 23 lutego 2005 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej orzeczenia Kolegium powołało przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/, art. 150 ust. 1 i 2, art. 152, art. 153 i art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603/ oraz § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109/. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że problematyka skutków prawnych zmiany wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z przepisu art. 36 ust. 4 tej ustawy jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W myśl przepisu art. 37 ust. 1 tej ustawy wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W doktrynie prawnej, stworzonej dla potrzeb wykładni nieobowiązującego już art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, którego odpowiednikiem jest obecnie art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, akcentuje się, iż decyzja o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości może być wydana, o ile roszczenie w tym zakresie, w rozumieniu doręczenia postanowienia o zamiarze jej ustalenia, zostanie skierowane do podmiotu, który dokonał jej zbycia, w terminie nie późniejszym niż 5 lat, od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące (por. komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, autorstwa Romana Hausera, Eugeniusza Mzyka, Zygmunta Niewiadomskiego i Marii Rzążewskiej, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, str. 92). Przepis art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z materiałów tej sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja nr [...] z dnia 20 grudnia 2004 roku, w sentencji której Burmistrz K. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości działki gruntu nr [...], wydana została na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uprzedniego rozstrzygnięcia Burmistrza K. z dnia 20 sierpnia 2004 roku, ustalającego stronie opłatę w wysokości 11.886,00 złotych. Przypomnieć zatem należy, iż przyczyną uchylenia tej decyzji były wątpliwości Kolegium, związane z prawidłowością sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego. W pisemnych motywach decyzji uchylającej podniesiono, iż przyjęcie do porównania z przedmiotową działką gruntu nieruchomości, będących przedmiotem obrotu, charakteryzujących się odmiennym przeznaczeniem planistycznym, uchybia zasadom szacowania nieruchomości, normowanym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wytknął także to, iż oszacowanie wartości tego gruntu z pominięciem możliwości jego usługowego wykorzystania, stoi w sprzeczności z jego przeznaczeniem, zawartym w ustaleniach obowiązującego uprzednio planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. W rezultacie instancyjnej kontroli decyzji Burmistrza K. z dnia 20 grudnia 2004 roku, wydanej po przekazaniu tej sprawy do ponownego rozpatrzenia, stwierdzić należy, iż podniesione uprzednio uchybienia zostały ze strony organu I instancji usunięte. Podnieść należy, iż organ I instancji skorzystał ze wskazówek Kolegium, zawartych w wydanej uprzednio decyzji uchylającej i zlecił powołanemu w sprawie rzeczoznawcy majątkowemu uzupełnienie sporządzonego operatu szacunkowego. W ocenie składu orzekającego Kolegium uzupełniony operat szacunkowy odpowiada wymogom formalnym i materialnym, stawianym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku, wydanego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W nawiązaniu do merytorycznej treści uzupełnionego operatu szacunkowego stwierdzić należy, iż przy oszacowaniu wartości przedmiotowej działki gruntu rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Jak wynika z przepisu art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W myśl przepisu art. 154 ust. 1 tej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy wyborze podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany przyjąć do porównania z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Z materiałów tej sprawy wynika, iż w celu oszacowania wartości przedmiotowej działki gruntu, uwzględniającej jej uprzednie przeznaczenie w planie, rzeczoznawca majątkowy dokonał jej porównania do nieruchomości, przeznaczonych nie tylko na cele "zieleni nieurządzonej", względnie "zadrzewień i zakrzewień, lecz także na działalność usługową, związaną chociażby z parkingami przydrożnymi lub terenami rekreacyjnymi, których funkcjonowanie nie musi być połączone z wprowadzeniem zabudowy. Z przeprowadzonych czynności porównawczych nie wynika, aby w okresie lat 2000-2002 cena sprzedaży nieruchomości, z terenu K. lub S. P., przeznaczonych na wspomniane cele usługowe, odbiegała na korzyść sprzedających od cen transakcyjnych, uzyskanych z tytułu zbycia działek gruntu, przeznaczonych na pozostałe cele. przewidziane w uprzednio obowiązujących ustaleniach planistycznych. Wywodzić stąd należy, iż otrzymana w wyniku tego porównania kwota 8.150,00 złotych, jako wartość przedmiotowej nieruchomości przed wprowadzeniem zmian w miejscowym planie, ustalona została w sposób prawidłowy. Brak jest także podstaw do kwestionowania ustalonej w ten sposób wartości z formalnego punktu widzenia, skoro w ślad za uregulowaniami cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów do porównania z oszacowaną nieruchomością przyjęto dane z co najmniej kilkunastu transakcji, mających miejsce w okresie 2000, 2001 i 2002 roku. W ocenie składu orzekającego Kolegium w analogiczny sposób podejść należy do oszacowanej w uzupełnionym operacie wartości działki gruntu nr [...], uwzględniającej jej zmienione przeznaczenie planistyczne. Z treści tego operatu wynika, iż przy czynnościach porównawczych wzięto pod uwagę transakcje sprzedaży, z okresu lat 2001-2003, mające za przedmiot nieruchomości, położone jedynie na terenie miasta K., przeznaczone w planie na cele mieszkaniowe, turystyczne, względnie usługowe. Przyjęcie do porównania z oszacowaną nieruchomością działek gruntu, przeznaczonych na wspomniane cele, nie pozostaje w sprzeczności z zapisami zmienionego planu miejscowego miasta K. Z treści § 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 30 lipca 1999 roku wynika, iż funkcja mieszkaniowa ustanowiona została jako podstawowe przeznaczenie terenu, oznaczonego symbolem M. W myśl dalszych zapisów planistycznych oprócz mieszkalnictwa jednorodzinnego na obszarach tych dopuszczono także funkcje uzupełniające, w postaci usług turystycznych, względnie innych, a w tym drobnych niektórych branż, względnie związanych z handlem lub gastronomią. Brak jest także podstaw do kwestionowania formalnego zakresu ustalonej w ten sposób wartości oszacowanej nieruchomości, jako że tak jak poprzednio do porównania z działką gruntu nr [...] przyjęto nieruchomości, stanowiące przedmiot co najmniej kilkunastu transakcji. W świetle przytoczonych uprzednio okoliczności przyjąć zatem należy, iż zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa i podlega utrzymaniu w mocy, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe skład orzekający Kolegium nie podziela stanowiska strony, zawartego w złożonym odwołaniu, w myśl którego wartość przedmiotowej nieruchomości, uwzględniająca jej uprzednie przeznaczenie w planie, ulec miała bezpodstawnemu zaniżeniu. Podnieść bowiem należy, iż w uprzednio obowiązujących ustaleniach planistycznych możność "komercyjnego" (usługowego) wykorzystania tego terenu doznawała bardzo znacznego ograniczenia, poprzez wprowadzenie zakazu jego zabudowy. Na marginesie niniejszych uwag stwierdzić wypada, iż zakaz ten nie został ustanowiony na całym obszarze działki gruntu nr [...], nabytej przez E. S-G. w miesiącu październiku 1995 roku. Ze znajdujących się w aktach sprawy map geodezyjnych tej działki, jak też treści rysunku uprzednio obowiązującego planu miejscowego, wynika jednak, iż wyodrębniona w wyniku podziału tej działki działka gruntu nr [...] położona była w całości na obszarze, na którym zakaz ten został wprowadzony. W tym stanie faktycznym, skoro rzeczoznawca majątkowy uzupełnił treść sporządzonego operatu o dane porównawcze, wynikające z przeprowadzonych transakcji sprzedaży gruntów, wykorzystywanych w formie usługowej, bez możliwości ich zabudowy, rym samym brak jest podstaw do kwestionowania wniosków końcowych tego dokumentu. Skład orzekający Kolegium stwierdza także, iż naliczona decyzyjnie jednorazowa opłata znajduje materialne odniesienie w treści § 16 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 30 lipca 1999 roku, podjętej w przedmiocie wprowadzenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. Jak wynika z tego punktu uchwały określona w nim została jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalona w 30% stawce w stosunku do skali tego wzrostu. Na opisaną powyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła E. S-G., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi przedstawiła zarzuty zbieżne ze sformułowanymi wcześniej w odwołaniu od decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym poszerzając zastosowaną w odniesieniu do nich argumentację. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 4 maja 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, a ponadto zwróciło się o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, przewidzianym przepisem art. 119 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca w oświadczeniu z dnia 14 czerwca 2005 r. wyraziła zgodę na zastosowanie trybu art. 119 wskazanej powyżej ustawy w tej sprawie. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2005 r. Sąd przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolą działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 tej regulacji. Działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracji publicznej, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiącego w zasadzie cel tego postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowana w sposób odmienny niż przed wszczęciem postępowania. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych, może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą /decyzyjną/. W literaturze przedmiotu w etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy /np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006/. Ustalenie obowiązującej normy prawa w postępowaniu administracyjnym musi odbywać się ze szczególną starannością i wnikliwością z tego względu, że cechą prawa administracyjnego jest wielorodzajowość źródeł prawa, pochodzących od różnych organów, mających różny status w hierarchii aktów normatywnych i regulujących dany przedmiot ze zróżnicowaną szczegółowością. Powinność tę postrzegać też należy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa, sankcjonującego przypadek podjęcia orzeczenia na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej /por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1988 r., sygn. akt III SA 979/87, niepubl./. W zakresie obowiązku organu dysponującego kompetencją orzeczniczą na omówionym powyżej etapie stosowania prawa musi zawierać się m.in. ustalenie, czy norma prawa, która ma być zastosowana przy orzekaniu nie została formalnie derogowana. W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym dyktowane zasadą praworządności w jej aspekcie powyżej wskazywanym nie zostały podjęte w sposób wymagany prawem. Zważyć bowiem należy, że postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty zostało wszczęte w dniu 3 czerwca 2004 r. W tej dacie obowiązywała /nadal aktualna/ ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której art. 36 ust. 4 /powołany w podstawie prawnej decyzji wydanych w sprawie/ stanowi, że "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości ...". Z materiału sprawy wynika, że wartość nieruchomości, której właścicielką jest E. S-G., oznaczonej numerem [...], a zatem objętej zaskarżonym orzeczeniem, wzrosła w związku z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia 25 maja 1994 r., wprowadzonymi uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia 30 lipca 1999 r. w sprawie zmian tego planu. Z dniem wejścia w życie uchwały zmieniającej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. jej postanowienia stały się integralnymi składnikami tego planu i nie funkcjonują w porządku prawnym samodzielnie, ale jako elementy treści planu zagospodarowania przestrzennego, do którego wprowadziły zmiany, eliminując poprzednie zapisy w zakresie objętym nowymi ustaleniami. Uchwała zmieniająca dzieli też byt prawny uchwały zmienionej. W tym kontekście należy też zwrócić uwagę, że z treści przepisu art. 87 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy /tj. w dniu 11 lipca 2003 r./ miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Istotne jest również to, że w dniu 11 grudnia 2003r. Rada Miejska w K. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednostki "E" – strefa turystyczna. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia 3 lutego 2004 r. Nr 20, poz. 377. W treści § 36 tej uchwały /Nr [...]/ zamieszczono klauzule uchylające w granicach planu m.in.: miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 maja 1994 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 30 lipca 1999 r. w sprawie wprowadzenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. Z kolei z zapisu zawartego w § 38 tej uchwały wnosić należy, że uchwała weszła w życie w dniu 18 lutego 2004 r., a zatem przed wszczęciem postępowania w rozpoznawanej sprawie. Mając na względzie użyte w § 36 uchwały Nr [...] sformułowanie "w granicach planu" oraz wynikające z określenia jej przedmiotu ograniczenie obszaru objętego procedurą planistyczną do jednostki "E" – strefa turystyczna, należy zważyć, że z materiału sprawy wynika, iż przedmiotowa działka usytuowana jest w obszarze jednostki bilansowej oznaczonej symbolem literowym "E". Nie można również nie uwzględnić tego, że wysokość opłaty, o której orzeczono w postępowaniu instancyjnym ustalona została przy zastosowaniu stawki procentowej określonej w § 16 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 30 lipca 1999 r. Nr [...], która nie obowiązywała ani w dacie wszczęcia postępowania w sprawie, ani w dacie orzekania. Została natomiast powołana w podstawie prawnej decyzji Burmistrza K. i zaakceptowana jako postawa prawna przez organ orzekający w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu w warunkach prawnych ukształtowanych treścią art. 36 ust. 4 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca wskazał, że pobranie jednorazowej opłaty następuje w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą i sprzedażą tej nieruchomości, a opłata musi być ustalona w tym planie, organy orzekające nie rozważyły w sposób odpowiadający standardom wykładni, możliwości legalnego orzekania w sprawie na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia 30 lipca 1999r. W zakresie dokonywanej oceny organy nie uwzględniły ani treści art. 87 ust. 3 powoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani klauzul zawartych w § 36 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 11 grudnia 2003 r. Nr [...], ani też nie przestawiły w uzasadnieniach podjętych orzeczeń argumentacji wykazującej zasadność zastosowania przy orzekaniu przepisów uchwały derogowanej i zawierającej ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, pozbawionego mocy obowiązującej. Zdaniem Sądu wobec reżimu nałożonego ustrojową i systemową zasadą praworządności takie działanie uznać należy za naruszające prawo w sposób kwalifikowany tzn. taki, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd uznał za właściwe zwrócić uwagę, że w piśmie oznaczonym jako odwołanie E. S-G. wniosła o unieważnienie decyzji Burmistrza K. nr [...] z dnia 20 grudnia 2004 r. W ocenie Sądu wobec tak sformułowanego żądania właściwy organ powinien – ze względu na treść art. 8 i art. 9 kpa – zwrócić się do wnoszącej odwołanie o złożenie jednoznacznego oświadczenia, co do faktycznych intencji i treści żądania, wyjaśniając jednocześnie istotę obu trybów weryfikacji orzeczenia administracyjnego. Dopiero brak odpowiedzi uprawnia organ do samodzielnego kwalifikowania wniesionego podania przy użyciu kryterium interesu strony. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie je poprzedzające podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.